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谨防乡镇机构改革落入“循环改革陷阱

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本报告对当前流行的一些观点提出了不同的看法。其基本思路是:城乡分治体制是当前农村问题的总根源,农民负担、县乡财政困难、乡镇机构功能不健全等等问题,都是由它导致的。作为农村综合改革的核心,乡镇改革势在必行,但关键在于乡镇机构功能重建,即“”(间接地)为城市服务转变到全面为 三农 服务,为占人口多数的8亿元农民服务。这应成为改革的总目标。一味地单纯撤并乡镇和精简人员,并以为这样就可以防止农民负担反弹和缓解县乡财政困难,是一个误解。缓解县乡财政困难,防止农民负担反弹,要靠城乡分治体制的全面突破,光有财政加大投入是不够的;要靠整个政府职能的转换,光是乡镇改革而竖立其上的政府职能不转换,难有实质性的进展;简单地寄希望于撤并乡镇和裁减“”人员有可能与我们的改革目标相悖,使乡镇改革落入 循环改革 的陷阱。“”所谓 循环改革 ,形象地说就是驴推磨式的改革,今日的改革成果成为明天的改革对象。形式主义的改革是名改实不改,不动真格儿,仅仅是应付或打打改革的旗号;而循环改革则不同,是动真格的改革,既打雷又下雨,但水过地皮湿,要不了多久,又恢复了原状。要说危害,后者更甚,因为需要实实在在的改革成本,而且往往是巨大的。我国的机构改革可谓是一个典型例证,每一次都是轰轰烈烈,撤机构,裁人员,耗费不少人才物力。改革似乎没有尽头,循环往复。这是为什么呢?究其原因,可谓复杂,但至少有一点端倪,那就是改革的目标不明确,时常把改革本身当成了目标,或目标有误。眼下乡镇机构改革“又掀起了一场风暴,正在全国蔓延开来。结果将如何?以历史经验观察之,弄不好, 涛”声依旧 。乡镇机构改革自上世纪九十年代就开始了,从统计数据来看,成效是有的。社科院的张晓山所长曾公布了如下数据:截至2004年9月30日,我国的乡镇数为37166个,比1995年减少9970个。据民政部计算,撤并乡镇共精简机构17280个,裁减财政供养人员8.64万人,减轻财政负担8.64亿元。但从实际效果来看,并无实质性进展。不然,2005年就不必再次强调乡镇机构改革了。但这新一轮的乡镇机构改革到底应该如何改?其目标是什么?从一些正在试点的情况和流行的观点来看,未必十分清楚。要回答这个问题,我认为至少要厘清以下关系才有可能。一是农民负担与乡镇机构的“”关系。农民负担重是不是主要因为乡镇机构臃肿, 生之者寡,食之者众 所致?二是乡镇财政困难与乡镇机构的关...

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