对经济不发达地区农村合作金融组织制度创新的思考——以西北地区为例的分析徐璋勇李忠民内容提要：在经济不发达地区，农村合作金融组织已经成为向“三农”提供金融服务的主体。然而，通过我们在西北地区的实地调查，发现经济不发达地区农村合作金融组织无论在法人治理结构、还是在行业管理体制及经营风险补偿等方面都存在着许多限制其健康发展的问题，这些问题的解决有赖于农村合作金融组织制度的创新。基于此，本文提出的创新思路是：在法人治理结构上采取“动态”的股份合作制；在经营上实行合作金融与商业金融相结合的混合经营制；在行业管理上实行省级信用联社——县（市）级信用社的两级法人体制；并从理论上对这一创新模式进行了分析。关键词：农村合作金融；制度创新；股份合作制；金融监管；一、经济不发达地区农村合作金融组织运行中存在的主要问题国有商业银行从农村市场的战略收缩，使农村合作金融成为经济不发达地区为“三农”提供金融服务的主体。然而，通过笔者对陕西及宁夏等省区部分县（地）级市农村合作金融组织运行的调查，发现经济不发达地区的农村合作金融组织存在着许多严重制约其发展的问题。首先、在法人治理结构方面存在的问题。突出表现在：（1）法人治理结构不完善。目前农村信用社组织是按照经典合作制的原则进行架构的，每个信用社（或联社）都设立有社员代表大会、理事会和监事会；信用社（或联社）的最高权力机构是社员代表大会，实行一人一票制，社员与信用社（或联社）风险共担、利益共享；信用社（或联社）实行理事会领导下的主任负责制。从理论上讲，目前的信用社法人治理结构是完整的。但在现实运行中，却不尽然。一是法人自治形式表面化，虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会，但在实际操作中，往往是法人代表“一言堂”，没有民主管理的实质内容，社员代表大会只不过充当陪衬而已；二是法人自治职能弱化，特别是监事会几乎是空置，没有起到对理事会经营决策和行为进行监督的作用。（2）合作制名存实亡，“内部人控制”现象严重。从信用社的性质和成立的初衷来看，其体现的应该是自愿性、互助性、民主管理和非盈利性。但我国的信用社自产生时就主要是依靠行政力量强制撮合的，很难体现自愿性的作者简介：徐璋勇（1964—），男，西安市人，西北大学中国西部经济发展研究中心研究员，西北大学经济管理学院教授、博士研究生；李忠民（1967—），男，河南洛阳人，陕西师范大学国际商学院教授、博士。本文是教育部人文社科基地重大项目“西部经济增长与区域劳动分工及制度因素分析”（编号02JAZJD790024）的中期研究成果之一。在调查中得到了人民银行西安分行及其下属各中心城市支行有关部门的大力支持，在此一并表示谢意。原则，名义上信用社为入股社员所有，但由于入股社员股本非常低，而且高度分散，社员普遍存在一种“搭便车”心理，事实上也很少有社员真正关心信用社的发展。如宁夏银川市永固乡信用社社员股每股仅200元，而职工股为每股5000元；青铜峡市信用联社规定社员股可以退，但职工股不能退，这样就将信用社职工利益和信用社经营状况紧紧的捆绑在一起，信用社职工比社员更关心信用社的经营状况，因为这直接关系到其工资、奖金的发放及其职业的稳定。而社员由于每股只有200元（有的地方更低），难以使社员真正关心信用社的发展。这样信用社不可避免的成为职工的信用社，“内部人控制”现象就不可避免。其次、在行业管理体制方面也存在着诸多困境。由于各地区情况的不同，西北地区信用社在行业管理上主要有三种模式：一是区——县——乡三级法人模式（也称为宁夏模式）；二是地级市——县——乡三级法人模式（也称为陕西咸阳模式）；三是其他地区实行的县——乡二级法人模式等。但不同的模式却存在着一些共同的问题，表现在：（1）乡镇一级信用社作为法人存在的困境。一是尽管乡镇一级信用社是法人，但法人治理结构不完善，“三会”制度在乡镇信用社并未真正建立，人员的任免及大额贷款的发放均由县联社决定；二是由于单个信用社经营规模小，信用社自有资金实力单薄，抵御风险能力较弱三是一般信用社仅有4-5名职工，按合作制规...
