农村税费问题的制度性检讨农村税费改革及“后税费时代”相关问题分析温铁军内容提要：本文认为，农村税费改革的政治意义大于其经济作用，是有利于农民休养生息和基层稳定的关键性措施，但各地方在贯彻中央农村税费改革政策期间也出现了不少问题，如有的地方出台“过头”政策，有些乡村累积债务包袱沉重，有些地方出现“组织空白”和“制度空白”等。这些问题充分说明，农村改革需要进一步深化，需要采取与税费改革相配套的一系列改革措施，如财税、金融和社保方面的改革等。本文秉承作者一贯的观点——“三农”问题是宏观问题，提出了若干有见地、可操作的政策建议。关键词：农村税费改革后税费时代“三农”问题国务院2004年3月临时决定出台农村税费改革政策以来，笔者在河北、河南、安徽、湖南、云南等地农村做了大量调查研究，并对近年来发动农民创办的各地村级“新乡村建设试验区”进行了跟踪观察。同期，既参与了有关部委的相关政策讨论，也参与了国内外各种不同学术单位关于“后税费时代”的乡村治理的理论研讨。现将调研讨论中的情况和认识分析如下：一、农村税费改革成效：政治意义大于经济作用实地调查到的情况和农民的反映是积极的，各地农村大多数群众对税费改革持肯定态度，学术界也多数认为这次改革成效显著。消极反映当然也有，但十分鲜见地少于、弱于对其他农村改革政策的负面评价。因为，持消极反映的人在基层主要是利益受损的干部群体；在学术界主要是缺乏农村调查机会的书斋学者。成效之一：过去那些农村社会冲突的“重灾区”，现在因负担过重引发的上访告状下降了80%以上，农村干群关系明显改善；一些基层干部说：“我们从过去要钱的变为现在送钱的，农民当然欢迎了”。此外，有些过去税费征收采取“倒算账”的传统农区，本来就有30%～40%、甚至超过一半的税款收不到，不得不靠“买税”、“借税”甚至骗税来完成税收定额任务，由此，上级政府才允许基层乡村组三级干部得到工资。现在，上级财政连那些从来就收不上来的“虚税”也如数转移支付，着实让基层政府得了好处。只不过，大多数地方的基层干部在上级来人调查时，一般都对这种实际得到的好处隐瞒不报。成效之二。各地已经开始或多或少、或先或后地贯彻落实中央关于“‘三农’问题重中之重”的指导思想；有些地方的党政领导已经开始比较实在地关注农村发展。国内社会各方面也开始投入各种形式的支农活动。农民自发组织形成的合作社、协会等基层的良性中间组织得到初步发展。成效之三：随着主要由土地承载的税费负担的减轻或消失，农民种粮和从事农业生产的积极性有所提高，过去中部农村比较普遍的耕地撂荒现象几乎完全消失，笔者调查的村级试验区大都出现农民争着承包耕地的情况。总之，只要是做过实地调查的政策研究人员，多数都能够形成共识：税费改革的政治意义大于其经济作用，是有利于农民休养生息和基层稳定的关键性措施，但也确有必要进一步深化、配套。正如笔者在归纳这次税费改革的意义时所提出的：“2004新政之最大者，莫过于免税”。我们终于在大包干全面贯彻了27年之后，完成了“均田免赋”。这里笔者曾经把大包干形成的土地制度归纳为类似于传统农业社会的“均分制+定额租”；其后在大多数传统农区出现的复杂问题，则可以归结为很简单的常识——小农经济剩余过少且高度分散，难以支撑高成本的上层建筑。这种分析，仍然源于笔者在20世纪90年代就提出的“三农”问题是宏观问题的观点。二、执行中的相关问题贯彻中央农村税费改革政策期间出现的问题也是明显的。一是有的地方出台“过头”政策。宣布过去的“欠税”全部免除，随即引发“劣币驱逐良币”问题，既助长了欠税村户中的某些不良势力，也引起以往老实纳税的农户纷纷要求退回税款的新矛盾。客观上使得已经宣布了这种“过头”政策的地方政府进退两难。二是有些乡村累积债务包袱沉重。基层政府根本不可能自我消化，减免税政策骤然贯彻导致矛盾显化，再加上很多干部难以适应中央“新政”带来的形势变化，有些利益受损的基层干部消极怠工甚至鼓动上访，特别是在近年来主要由于基层财力不足而不得不“撤乡并镇”的地方，那些权力受损、旧账难收，...
