我国土地管理制度反思及重建1现行土地管理制度的目标及问题中国现行的土地管理制度，是通过1997—1998年《土地管理法》、《刑法》等法律的修改而确立的。当时制度改革的要点主要有：（1）在立法目的层面，《土地管理法》确立了保护耕地和推进国有土地使用权制度改革这两大目标。其中，耕地保护被提升到了关系“国家发展全局和中华民族生存安危”的高度，成为土地管理制度设计的出发点和落脚点。浙江农业大学东南土地管理学院的专家当年甚至认为，这部法律的名称应改为《耕地保护法》而不是《土地管理法》[1]。（2）在具体制度设计层面，为了落实“耕地保护”这一目标，《土地管理法》建立了土地利用总体规划和土地利用年度计划制度，以及土地用途管制、基本农田保护、农地专用审批、占补平衡、省级区域内耕地总量动态平衡和农村“一户一宅”等一系列制度a。为了落实“国有土地产权制度改革”这一目标，实现国有土地资产的保值增值，《土地管理法》建立了国有土地有偿出让制度，并且规定农民集体所有的土地，除了兴办乡镇企业、村民建设住宅及乡（镇）村公共设施和公益事业建设以外，不得进行非农建设，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地b。（3）为了确保上述制度得以贯彻落实，立法者在1997年《刑法》新增加了“非法转让倒卖土地使用权罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批准征收、占用土地罪”等相关法律条款c。如果说上述梳理过于技术化，可以换一种方式来概括1997—1998年土地管理制度改革的重点：（1）作为国家的统治者，中央政府对耕地的不断流失感到十分焦虑，希望能够保有一定数量的耕地来维护国家的粮食安全；（2）作为国有土地的所有权人，中央希望实现并提高国有土地的资产价值；（3）虽然20世纪80年代的耕地流失是由乡村工业化（主要是乡镇企业）和地方政府推动的“开发区热”、“房地产热”共同造成的，但中央决定只惩罚集体土地的权利人（包括所有权人和使用权人），剥夺集体土地的建设用地开发权，关闭乡村建设用地市场，保留国有土地市场；（4）在这第1页共8页个单一封闭的土地市场中，政府是惟一的土地一级供给商，集体土地必须首先经政府征收为国有土地，才可以进入土地市场；（5）中央并没有完全放弃对其代理人（即地方政府）的规制，要求地方政府在发展经济的同时，对耕地实行“占多少，补多少”，以省为单位实现耕地总量的动态平衡；（6）通过“制定国家土地总体利用规划，然后再将总体利用规划分解为土地年度利用计划，层层下达”这种方式，中央建立了一套高度集权的土地计划审批制度，并辅之以政党纪律、行政处分和刑罚处罚等措施来保证这一套制度的实施。从制度变迁的角度来说，上述土地管理制度变革的思路是清晰的，逻辑是完整的。通过这一套严格的计划管理制度，中央政府相信所有的土地利用都将处在有效的控制之中。然而，诚如人们今天所看到的，这一套体制并不十分有效。首先，在耕地保护方面，1996年制定的《1997—20XX年全国土地利用总体规划纲要》提出的目标是，“2000年，耕地总面积保持在12933万hm2（19.40亿亩）以上；20XX年，耕地总面积保持在12801万hm2（19.20亿亩）以上。”然而，到2000年，全国耕地保有量就减少到了19.2356亿亩，全国19个省市提前10年用完了计划指标；2001年6月，全国耕地保护工作会议不得不把保有19.20亿亩的目标设定为2005年，然而2002年时全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩，到2006年，这一数据又减少到了18.27亿亩d。严峻的现实迫使中央政府2006年不得不提前修订已经无法实施的《1997—20XX全国土地利用总体规划纲要》。其次，由于国有土地供给“以市场为原则，以无偿划拨为例外”，中央希望通过严格控制建设用地供应量来合理配置土地资源的目标也并没有实现。多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用的现象层出不穷，比如，XX省XX县区2006年落成的政府新大楼（被称为“白宫建筑群”）的主体建筑占地就达247亩，同年建成的XX市惠济区政府办公楼则占地530亩。另外，由于高校可以通过划拨方式获得土地，所以各个高校的面积也是越来越大。国土资源部数据显示，到20XX年上半年，划...
