南京国民政府乡村自治制度述论织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》，推销其在江西、安徽、湖北、河南四省废自治行保甲的经验。会后，陕西、福建、浙江等省纷纷改行保甲。至1934年10月，中央政治会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前办理。”[11]（p263）于是保甲制度迅速在全国大部分省份确立起来。保甲制度是自治制度的对立物。时人指出。保甲的功用是安定社会秩序，自治则是地方人民参政的阶梯，是整个地方政府体制上的变革；保甲是辅佐官治的制度，保甲人员虽然由户长甲长推选，但最后选委大权操在政府之手，自治则是整个宪政系统中的基层组织，一切自治人员均由人民公选。[12]内政部承认，“保甲制度之本身，与现行自治制度，不无抵触”[11]（p263）。为解决保甲与自治之间的矛盾，内政部建议将保甲与自治融为一体，即以保甲代替闾邻，以乡镇代替联保。1936年5月，行政院长蒋介石主持召开全国地方高级行政人员会议，通过了关于融保甲于自治中的地方自治议案。三个月后，中央政治会议据此通过了厘定法规原则，正式决定容纳保甲于自治之中，乡镇的编制为保甲。1937年7月，立法院通过《保甲条例》，作为《县自治法》的补充。这样，国民政府以立法形式确立了保甲在自治组织中的地位，使保甲获得了所谓“新生命”：“依县自治法，县以下为乡镇一级，并未因施行保甲制度而稍有变更，于办理自治事务，训练民众使用四权，毫不发生影响。在自治未完成前，依照现在事实，甲长由本甲内各户户长公推，保长由本保内各甲甲长公推，至自治已有相当之成绩，人民已受四权使用之训练，保甲长由乡镇区长，召集所属保甲公民推举之，仍与自治法上，以公民为单位之本旨，不相违背。”“是由自治法产生之保甲条例，与在剿匪区内产生之编查保甲户口条例，性质上稍有不同”。[13]30年代初期以来与自治相对立，且已形成取而代之之势的保甲制度，经过立法解释，被融入了所谓自治制度之中。第1页共4页不过，30年代中期国民政府紧锣密鼓地重新起草或修订的以上几种自治法规，均未明令颁行，原来的乡村自治制度体系也未明令废止，遂使制度混杂。这种状况直至1939年才根本改变。1939年9月，国民政府公布了蒋介石提出、中央执行委员会和国防最高委员会审核通过的《县各级组织纲要》。12月，行政院公布《县各级组织纲要实施办法》，规定各省无论敌后与前方，三年内一律完成。这就是以“自治”相标榜的XX县区制。XX县区制虽然仍有乡镇自治的规定，但已与原来以行政村为区域，以直接民权为灵魂的乡村自治制度迥异。这主要表现在：第一，以保甲为乡镇内的编制，根本动摇民权制度的基础。保设保办公处、保民大会，甲设户长会议，这些会议均以户为参加单位，封建宗法关系起着纽带作用，这是与民权主义的基础——人权背道而驰的。而保甲制度所规定的各户户长互保连坐，更具有落后性、封建性。因此，将保甲纳于自治组织，使自治制度发生了畸变。第二，扩大自治区域，实行乡镇民代表会制，取消直接民权制度。20年代末确定的乡村自治制度，规定百户以上的村庄地方为乡，其不满百户者，得联合邻村编为一乡；百户以上的街市地方为镇，其不满百户者编入乡。但因地方习惯，或受地势限制，及有其他特殊情形的地方，虽不满百户，也可为乡镇。乡镇均不得超过千户。这就是说，乡镇的规模在100-1000户之间，基本是自然村镇。而XX县区制的乡镇以10保为原则，不得少于6保，多于15保；每保以10甲为原则，不得少于6甲，多于15甲；每甲以10户为原则，不得少于6户，多于15户。这样，乡镇原则上在600-1500户之间。其实际规模往往要比这大许多。伴随乡镇规模的扩大，乡镇民代表会被乡镇民代表会制度取代。直接民权的制度精神不复存在了。第三，以“管教养卫”代替“自治”的内涵。蒋介石将XX县区制所规定的地方自治内容归纳为“管教养卫”四个方面，“管”为其根本精神所在。国家对社会加以管理，这是国家的职能，本无可厚非。问题的关键是，怎样管理或以何种方式加第2页共4页以管理。按照对孙中山的地方自治思想，地方自治是民众参政的阶梯，应民自为治，不应官代为治。而在XX县区制...
