转轨时期的政府间转移支付制度改革所谓政府间转移支付，是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的相互转移（下拨和上缴）。它既包括中央政府与地方政府之间的转移支付，也包括省级政府对下级政府的转移支付。本文着重讨论中央与地方之间的转移支付问题。政府间的转移支付主要用于解决财政的双向不平衡矛盾。其一是财政的纵向不平衡，通常指地方政府的财源不足以满足其支出的需求，因而需要政府（主要是中央政府）的补助。其二是财政的横向不平衡，指地区之间用自有财源满足支出需求的能力不同，因而财政能力差的地区应当获得较多的中央政府补助。以解决横向财政不平衡为目标的转移支付通常称为“均等化”转移支付。政府间转移支付的另一个理由（往往是在理论上）是要解决一些公共项目由于受益“外溢性”而不能在地方得到足够投资的问题。如跨地区的道路、通讯设施和一些使外地受益的环保项目，某地的政府往往由于低估其整体效益而不愿投资，或者投入低于最佳投资额的数量。因此，中央政府应进行直接投资，或给予一部分补贴以鼓励地方政府投资。政府间转移支付制度设计的原则一般说来，一个有效的政府间转移支付制度设计应当满足如下几条原则：第一，保证各级政府的财政收支平衡，即解决财政纵向不平衡问题。在实行转移支付以后，中央和地方都应当有足够的财力来完成所承担的支出责任。在中央与地方之间的财政收入和支出责任划分不变的前提下，如果中央政府持续出现大量的财政赤字，而地方政府却保持普遍的财政盈余，则表明中央向地方转移支付过度。如果出现相反的情况，则表明中央向地方的转移支付不足。第二，使地区间提供公共服务的财政能力均等化，即解决财政横向不平衡问题。一个地方政府得到的转移支付应当与其支出呈正相关，而与其自有收入呈负相关。第三，鼓励地方政府努力征税和控制支出。在一些国家，第1页共6页转移支付与地方政府的赤字挂钩，赤字越大，得到的转移支付越多。这种体制在事实上鼓励了地方政府降低税收努力或过度支出，从而加剧了财政赤字。一个有效的转移支付体系应该避免这一情形的发生。第四，转移支付计算方法公式化，并且具有客观性。政府间转移支付的数额多少可以直接通过预先设计的转移支付公式进行计算，同时，转移支付的公式应当尽可能使用地方政府无法直接控制的客观变量，如人口和人口构成、土地面积、健康指标，以及现有的基础设施水平等。转移支付公式的客观化可以避免或减少地方政府的扭曲行为、对数据的操纵和与中央政府的讨价还价。第五，具有透明度与稳定性。中央政府应公布转移支付公式，使每个地区能对其财政总收入（包括转移支付）作出比较准确的估计，以利于其制定预算。另外，转移支付公式必须有相对的稳定性（如3到5年），使地方政府能制定较为长期的计划。现行的政府间转移支付制度及存在的问题我国目前的转移支付制度是“分级包干”体制下的转移支付和分税制中提出的转移支付的混合体，其主要包括以下几种类型：（1）体制补助（或上解）。实行分税制后，暂不改变原体制已有的分配格局，各地继续按财政承包体制向中央上解财政收入或接受中央补助。（2）结算补助（或上解）。这是对财政年度内因中央与地方相互交叉收支和因政策变化而对地方收支所带来的影响通过财政结算进行的调整，调整的结果既有中央对地方的补助，又有地方对中央的上解。（3）专项补助。主要包括财政部掌握的用于救灾、扶贫、价格补贴等的补助和由各部门掌握（如对一些教育、卫生、环保、基础设施）的专项拨款。（4）税收返还。这是1994年推行分税制时确定的财政资金的分配关系。具体做法是：以1993年为基期年，按照分税制规定中央从地方上划的收入数额（即消费税＋75％的增值税－中央下划收入）如数返还给地方。1994年以后，税收返还在1993年基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税增长的1∶0.3的系数确定。（5）公式化补助。1996年初，财政部拨第2页共6页出20亿元试行“过渡时期转移支付办法”，在办理1995年中央与地方财政结算中采用了这个办法，以确定对各地的一般财力补助。这是我国第一次以客观变量为基础的公式来估...
