农村土地的“用途管制”与规章制度创新 VIP专享VIP免费

农村土地的“用途管制”与制度创新中国农村土地制度的缺陷与创新宋辉/姜会明【专题名称】体制改革【专题号】mf1【复印期号】2009年05期【原文出处】《当代经济研究》（长春）2009年3期第52～54页【作者简介】宋辉，XX省教育厅研究人员，吉林农业大学博士研究生。（长春130051）；姜会明，吉林农业大学管理学院教授。（长春130118）【内容提要】以家庭联产承包责任制开始的农村土地制度改革是诱致性制度变迁过程，解放了生产力，调动了农民积极性，使农村与农业经济发生了巨大变化。但随着市场经济的发展和城市化进程的推进，这一制度的缺陷也开始日益暴露，农民收入难以提高，农业发展缓慢，直接影响农村社会的稳定，成为当前新农村建设与和谐社会建设的一大制度障碍，需要进行制度创新。【关键词】土地制度/产权主体/制度创新土地是农业劳动对象和劳动资料，以家庭联产承包责任制开始的农村土地制度改革是诱致性制度变迁的过程，这使得农村经济逐步由计划经济体制转向市场经济体制，解放了农村劳动生产力，极大地调动了农民积极性，使农村与农业经济发生了巨大变化。但已有各项改革的预期效果并未完全呈现，集中表现在农业规模化经营和农民收入增长约束上，农村经济发展仍面临着挑战，需要进行制度创新。一、我国农村土地制度的缺陷1978年，党的十一届三中全会作出了改革开放的重大决定，在农村实行家庭联产承包责任制，把集体所有、统一经营的土地制度变革为集体所有、集体经营和家庭承包经营相结合的土地制度。家庭承包经营的土地制度，曾经为农村经济和社会发展带来巨大的动力和成效，然而，随着市场经济的发展和城市化进程的推进，这一制度的缺陷也开始日益暴露，农民收入难以提高，农业发展增长缓慢，直接影响农村社会的稳定，成为当前新农村建设与和谐社会建设的一大制度障碍。1.农地产权主体模糊，所有权权能欠缺，使用权不稳定。我国农村土地归集体所有，但具体归哪一级集体所有则又是模糊的，法律规定也是含糊的，产权模糊就使农民本来应该得到的利益没有得到有效的保证或落实不下去，这种所有制是一种人人有份，共同占有的形式，但具体到每个人却又没有明确而又量化的规定，所以农民对土地的所有权是一种间接的、名义的，而非实际的权利，这种制度下农民已不是土地真正的主人；所有权权能具有不完全性，如处分权欠缺，集体无权买卖生地，集体土地只有经国家征用后才能出让、转让，法律不允许集体间相互买卖土地，所以集体所有权是一种由国家控制，但是由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排[1]，它只是名义上的所有权而已，真正拥有支配权的是国家[2]；农民的使用权是不稳定的，农民的土地长期使用权是政府通过行政手段赋予的，因人口的变动而进行土地调整，这在农村是司空见惯的事，也是为农民所接受的事，这种频繁的土地调整使农民对土地使用权缺乏安全感，难以形成有效的农业投入和积累机制，影响土地的可持续发展，类似因素还有许多，这都成为农民土地使用权无法有效抑制各方随意性行政干预而无法保证收益权的根源。2.农地均分的土地细碎化现象突出，成为农业规模经营的阻碍。主要体现在：第一，非农产业的迅猛发展，使经营超小规模农业的机会成本越来越高；第二，现代农业要求规模效益与家庭分散承包生产经营形式的内在矛盾，土地得不到集中，农业就不能规模化，阻碍了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，制约农业的进一步发展；第三，农产品质量安全控制风险较大。农户的小规模生产方式给农产品质量安全的监管带来了很大难度，不利于动植物疫病防治；第四，土地细小化与劳动力剩余矛盾。分散细小化的土地经营使得农业资本投入边际效率递减，农业劳动资源丰富的优势，正在变成活劳动投入成本比例过高的劣势，导致农产品的成本不断上升，降低了农产品的国际竞争力。为了克服上述弊端，让家庭分散承包经营小农式生产与市场更好地衔接，使农民能更好地维护自身的利益，必须进行土地资源的优化配置。党的十七届三中全会提出：“通过按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规...