行政诉讼证据制度的几个问题探析【内容提要】本章认为我国目前有关行政诉讼制度的理论设计和法律规定正在走入一个误区，其制度的目的背离了行政诉讼制度控制行政权和保障合法权益的初衷，表现为对证据合法性标准的不合理突破、被告行政机关举证认定规则的放宽和举证责任的不合理分配，这极有可能影响我国行政诉讼制度的健康发展。【摘要题】问题研讨一、关于被告行政机关诉讼期间取证问题顺序是法律规定的行政行为各个步骤和手续的先后次序。它不仅是行政效率原则的保障制度，[3]而且也是认定行政行为是否违法、证据是否合法的重要标准。尽管目前关于顺序制度的法律规定尚不多见且较零散，关于顺序的涵义更是鲜有提及，但是，作出行政行为应当遵循调查取证、认定事实、适用法律、作出决定这一基本次序是毋庸置疑的。按此次序，应当先有证据，后有行政作为的作出。所有形成于行政行为作出之后的证据都是违法和无效证据。对于被告行政机关的证据审查，审判机关只能就行政行为作出之前形成的证据进行认定，并据此作出证据是否确凿充分的司法判断。形成于行政行为作出之后的任何证据，无论其是否属于客观事实，经过何种机关准许，均不能对行政行为的合法性起到法律上的证明作用。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第28条规定，原告或者第三人在诉讼过程中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告行政机关经人民法院准许可以补充相关证据。仅从本证与反证对应的角度，该规定有其存在的合理性。但是，以行政法的基本理论和相关法律规定为基础作综合考量，便会发现其中有若干值得商榷之处。首先，该规定表现出对于程序价值的不尊重甚至是无视。程序对于实体有保障和制约双重价值。当实体以合乎程序的方式存在时，法律应对其作出肯定的判断；而当实体有悖于程序时，法律应对其作出否定的判断。证据的合法性不仅取决于其自身的客观第1页共9页真实性及其与案件的关联性，而且受制于取证程序的合法与否。取证顺序的违法性完全可以决定哪怕是客观事实的证据的违法性和无效性。其次，证据的法律属性是由证据事实和其形成过程所决定的，也是受“良法”严格拘束的，任何主体或者行为，哪怕是立法行为和法解释行为，都不能对其作出非理性的改变。经司法解释设定和人民法院准许即可以改变违反顺序所取证据的违法性，于法于理均不能成立。行政诉讼法规定被告行政机关诉讼程序中不得自行取证的初衷，并不是也不应该是为了给被告行政机关经人民法院准许可以补充证据埋下伏笔。再次，该规定的合理存在应当以“参与行政”[4]已普及到所有行政行为领域为前提。而且前行政相对人获得法定参与权的仅限于行政处罚等极少数行政行为，行政行为的形成尚不是行政主体权力与行政相对人权利良性合致的结果，[5]法律也未能尽可能地为促成良性合致中权利的主动参与创造条件的机会。此种情况下，过分超前地对被告行政机关诉讼期间补证的合法性给予肯定，无形中形成了一个不利于行政相对人权益保障和控制行政权的悖论：一方面在行政行为作出过程中不给行政相对人参与的权利和异议的机会；另一方面在诉讼过程中一旦行政相对人提出反驳理由或者证据，被告行政机关因此又重新获得了其在被诉行政行为成立以前才享有的调查取证权。当然，如果行政相对人在行政程序中依法享有参与权并获得了提出反驳理由或者证据的机会，基于本证与反证对应规则，依法确认被告行政机关诉讼期间补证的合法性，或者对行政相对人在诉讼程序中提供的、其在行政程序中拒不提供的证据作一般不予采信认定（《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条），倒也略显公平和公正。最后，该规定不利于作为规范行政目标的、正式行政程序中“案卷主义”和行政诉讼中“案卷审查”规则的确立，对于行政管理规范性进程将产生消极影响。以实定法为视角，从被告行政机关诉讼期间补证的合法性认定和对作为原告的行政相对人行政程序中拒不提供而诉讼程序中提供的证据一般不予采信的规定中，很难捕捉到控制行政权和保障公民权的信号。第2页共9页二、关于违反法定程序...
