制度建设推动乡村治理探索一、目前我国乡村治理的困境自乡村实行自治以来，就需面对自治与法治之间的关系，乡村可以通过村民大会制定村规民约，但这样的规约不能与国家法律相冲突。另外，随着乡村处理事务的复杂化，农业税取消，乡村治理者减少了与村民情感联络的内生动力；乡村经济社会的发展，传统的治理方式已疲于应对。日常村务治理之中，尽管有一定规则，但它却时常“迟到”或“早退”——治理的过程、村规民约的制定等等，都有这样那样的违法现象。（一）村规民约不完善。首先，村规民约的制定主体不合法。《村民自治法》并没有授予村民代表大会制定村规民约的权力，村规民约的制定主体只能是村民大会。而在现实中，不少村的村规民约要么根本就没经会议通过，要么只通过村民代表大会。而村规民约生效的条件是经由村民大会的多数人投票通过。其次，村规民约的内容不完善。不少村规民约的内容往往只包含了村务治理、乡风文明等一些方面，有些还把不相关的内容也包括在内，并没有对村务进行细致的划分和全面的规定。规约中存在重义务、轻权利现象，其中大量的文字都是规定了村民所要遵守的义务，而很少列明村民的权利。在村民的利益被侵犯后，村民可以通过哪种方式维护自身的利益，在许多村规民约中都没有得到体现。（二）村两委滥用权力。在缺乏有效监督的情况下，部分乡村治理者的权力使用不规范。比如，通过经济手段拉取选票，当选以后，对于村民需要办理事务时，要“懂事”“会来事”，继而从中牟取利益。通过手中的权力将选举的时候“失去”的经济资源“聚拢”回来。除此之外，诸如公章保管不善，甚至某些乡村管理者的家人也有管理公章的实际权限，对自己熟识的人，就给予“特殊照顾”，不熟悉的人，就按程序办事。诸如此类，都是目前乡村治理中存在的问题。一方面，乡村治理者违背村规民约，可能会对其他村委人员或是村民的利益造成损害；另一方面，村委人员违反规则，失去了良好的带头作用，失信于民，从而为村规民约的执行带来巨大的困难。第1页共5页（三）村规民约执行难。首先，从村民的角度来看，要改变往日的行为习惯，并非那么容易。比如，村民收入来源渠道有限，而滥办酒席就成了他们最快集聚到资金的一种方式。随着村集体经济的兴起，工作、生活方式的变化，对乡风文明的更高追求，都需村民尽快赶上时代的步伐。当村规民约与村民的利益、习惯相互碰撞时，就对村两委的治理能力提出了更高的要求。其次，从治理者的层面来看，规约的制定，较少有村民的参与，没经投票通过就发布执行。一般说来，村规民约容易执行的地方，村民往往积极参与了制定过程，对村规民约的认同度也较高。另一方面，村委人员治理积极性的缺乏，日常的规约执行力有不逮，有力的村两委成员成为急切之需。二、对乡村治理困境的原因分析缺乏法治方式的引入，传统的治理方式无疑让乡村治理者拥有更多自主权力。在乡村自治中引入法治，意味着要对治理者自身作出限制，这会导致其对法治方式的排斥。随着乡村经济的发展，对良好村风的要求，通过村规民约的指引作用，要改变村民生活方式，就带来了新规则与旧习惯之间的摩擦。所以，村委治理人员法治意识欠缺、缺乏行之有效的制度、约束与激励措施的缺位，都是目前乡村治理困境的原因所在。（一）治理人员法治意识欠缺。乡村治理人员，大多延续从前的人员构成，年龄较大、较少接受专业的法律知识训练。笔者统计了XX市XX县区148名村支书及村主任，40岁以上者119人，占比80%。高中学历18人，占比12%，专科学历51人，占比34%，初中学历者占据了主体。乡村治理者普遍学历不高，法治意识不强，欠缺对程序性问题的重视，导致了在乡村事务的处理过程中，易忽视规则的作用，而且也难以制定出良好的制度。即便在一些规约施行较好的乡村，村规民约的制定中仍然存在一些明显的违反国家法律的现象。法治知识的缺乏，导致了村干部在治理乡村的过程之中，不熟悉国家法律的规定，制定出的规则或是治理中的行为违背法律也没发觉。（二）缺少一套行之有效的制度。村规民约中的规定模糊不清，导致了制度的有效性大打折扣。法律条文一般具有假定条件、行为模式、法律后果...
