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单地把公民当成一般消费者看待。政府的职能既不是掌舵，也不是划桨，而是为公民服务。[关键词]新公共管理新公共服务公民参与企业化政府随着社会政治、经济、文化的发展，在不同的历史时期，政府职能的发展和侧重点的不同，政府管理的理论基础、价值观念、评价标准也在发生变化，表现为从以政治法律为主导和评价标准，到以市场经济为主导和评价标准，再到以公民社会为主导和评价标准。出现了传统行政管理（OldPublicAdministration）、新公共管理(NewPublicManagement)两种模式，当前正在探索走向新公共服务(NewPublicService)。传统行政管理模式是政府控制社会，政府职能以政治、法律为标准，以政府目标为导向，由政府官员制定政策并由政府机构贯彻实施。政府的行政责任和绩效评价由政府领导决定，至于公民对政府的工作是否满意难以在实践中落实和反映。政府常常是主观上希望为公众更好地服务，为社会谋福利，但往往适得其反，管了许多不该管的事情，该管的事情却没有做好。因为政府管的事情太多，成为全能型大政府，导致政府机构膨胀，人浮于事，效率低下，官僚主义盛行，财政赤字严重。这是传统行政管理的基本特征。这种情况到20世纪70年代末和80年代初已经难以维系。在欧美国家主要是由于福利国家造成财政负担严重，人们缺乏进取心和工作热情。在中国则是政府主宰一切社会资源，平均主义和大锅饭盛行，否定市场经济，造成效率低下。一、新公共管理模式及其存在的问题新公共管理模式是政府采用市场机制，借鉴私营企业管理经验实现制度创新。政府以市场经济为标准，政府仍起主导作用，但主要是充当市场催化剂作用，激发市场活力，建立市场竞争机制，通过市场实现政策目标，充分发挥私人、企业和非政府组织的作用。这一阶段政府的指导思想是公共选择理论，即个人对私利的追求的合力恰恰能满足公民社会整体的利益。人们把政府称为企业化政府，把公民称为消费者或顾客。这一阶段的理论和实践被称为“管理主义、新管理主义、经济理性主义、再造政府或新公共管理”。新公共管理作为20世纪80年代以后在英美国家首先兴起并迅速传遍世界的政府改革模式，其本质特征就是（WorkBetterandCostLess）要求政府像企业那样高效运作，政府官员要像企业家那样精打细算地使用财政资金，政府服务要走市场化道路，向市场要服务，向市场要效率，大规模地实行公共企业私有化，推行顾客服务、私人承包、绩效评估和目标化管理模式，目的是通过经济理性主义分析找到解决政府问题的出路。这是西方国家应对财政危机的办法。这种政府管理模式在一定时期和一些发达国家内发挥了重要作用，因此被一些专家学者和实际工作者奉为成功经验甚至是金科玉律而到处套用，而不顾本国实际情况，结果造成了许多问题。新公共管理模式是建立在西方发达国家市场经济高度发达，法律制度十分完备，社会保障非常健全，社会福利水平很高的基础上的。在这种条件下，政府为了刺激社会的活力，减轻社会福利的压力，又不至于遭到过分激烈的反对，而采取了将一些政府职能推向市场的做法，使一部分政府职能实行市场化运作，将部分国有企业私有化，更多地强调效率和效益(Efficiency,Effectiveness,Economy)。新公共管理理论集中反映在戴维·奥斯本(DavidOsborn)和泰德·盖布勒(TedGaebler)在1992年出版的著作《再造政府》(ReinventingGovernment)中。他们提出了以企业家精神改造政府的十项原则，构成了新公共管理的核心内容。林达·凯布林认为，新公共管理将管理技术引入行政管理，采用顾客服务、绩效承包、竞争激励、减少规制等市场化安排，实现政府部门、营利和非营利组织之间的竞争，奖优罚劣，减少政府机构及其官员的垄断特许权。克里斯托弗·胡德认为，新公共管理不同于传统行政管理之处在于它“信任市场和私营企业管理方法和理念，这些观念是以经济理性主义的语言表达出来的。”新公共管理的两个基本原则是：一是依靠市场模式，二是强调企业家精神。按照奥斯本和盖布勒的观点，市场模式应当应用于政府管理，要创造公营部门和私营部门之间的竞争、私营企业争取政府合同的竞争、公共机构之间的竞争以及政府机关内部的竞争。这种市场化...