税务行政许可和非许可审批调研报告一、行政审批制度改革和《行政许可法》出台的背景1994年我国确定了依法治国的基本方略，1999年将依法治国写进了宪法，建设社会主义法治国家成为基本目标和原则，从此法治从原来的手段、工具变成了治国的基本原则和方略。依法治国的核心是转变政府职能、依法行政，而行政审批是行政机关最重要的职能，因此对现行审批制度进行改革成为必然。2000年，国务院行政审批改革办公室（以下简称国审办）开始运作。2001年，国审办总结了现行审批制度的六大弊端：一是审批范围不清；二是审批设定权不明确；三是审批环节多、周期长；四是重审批轻监管，或说只审批不监管；五是审批权寻租收费，或者说搞贪污腐败；六是只有权利没有责任，出了事不负责任。因为存在这六大弊端，就必须痛下决心进行改革。判断审批制度改革的方向和道路是否正确，主要取决于两个方面，一是通过改革，改变现在管理方式落后的行政机关；二是通过改革机构，使政府走向发展比较规范的正确道路2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出来今后十年法治建设的基本目标是“推进依法行政，建立法治政府”。法治政府的涵义主要有六点：一是有限政府；二是透明政府；三是高效政府；四是诚信政府；五是责任政府；六是政府的运作应该是由规则来导向。总结过去审批制度的种种弊端，展望政府的未来发展方向，可以发现《行政许可法》的重要意义正是在于同时满足了这两者的要求。2001至2003年，共进行了三轮改革。在2001和2002年的两轮行政审批改革中，审批项目边改边增，为避免反弹，巩固改革成果，就必须用法律来作为保障，在这样的背景下，2004年《行政许可法》正式颁布实施。二、行政许可的概念要明确行政许可的概念，首先要明确权利产生的渠道。法学界认为主要有三种渠道：一是与生俱来的，如生存权；二是法律赋予的，特别是宪法，如选举权和被选举权；三是在民事交往中设定的，如商品交易产生的民事权利。上述三种渠道，第1页共5页没有一种表明权利是行政机关赋予的，也就是说行政许可不是政府机关赋予行政管理相对人权利的手段，而是保障相对人的权利能得到正常行使和享有所必备的一种管理关系。政府在行使行政许可权力的过程中，其目的是保障公民、法人、其他组织能够正常、充分的行使权利，不受不当的限制。这是正确理解行政许可法立法原则的一个基础性认识。基于对权利取得的反思和对行政许可认识的进一步加深，《行政许可法》对行政许可的概念定义为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的特征概括为四点：一是外部性。行政许可是行政机关针对相对人的外部管理行为。二是管理性，行政许可是行政机关和相对人之间的管理行为。三是依申请，在许可过程中，行政机关一直处于被动的地位，不能主动的赋予相对人以行政许可。四是行政许可是行政机关准予公民、法人、其他组织从事特定活动的行为。对于特定活动，理论界现行比较一致的观点是从以下三个方面来认识：一是特定活动的主体是行政管理相对人；二是特定活动不是一次性的行为，而是一系列的活动；三是特定活动本身属于行政管理相对人的自由和权利，是行政管理相对人能够完全由自己控制的活动，不需要行政机关的协助。三、行政审批与行政许可的关系在行政审批制度的改革过程中，行政许可与行政审批的概念变化经历了一个前后转换的变化过程。2001年以前，对行政许可的概念包括行政审批、登记、核准、认可等，审批只是许可的一种。2001年进行行政审批制度改革时，明确了行政审批就是行政许可。2003年8月，国务院开展贯彻《行政许可法》的准备工作时，发现有一些行政审批项目按照行政许可的定义在法学理论上不能纳入行政许可范围，得出的结论是行政审批的概念比行政许可的概念大，在行政审批中不仅包含行政许可，而且包括非许可性审批项目。在此种情况下，国审办创造了一个新概念：非许可性审批。在清理行政许可项目时，所有的清理工作以行政审批项目为基础进行，在其中挑选出行政许可项目、非行政许可审批项目和应取消的项目。目前，我们的实务第2页共5页操作中...
