农村土地流转存在问题及行动策略农村家庭联产承包责任制大大提升了农民的生产积极性，使当时的农村经济获得了很大发展。但是随着我国人口的不断增长、农业现代化的推进，其散户式经营模式已经不适应农业现代化的要求，对推进我国农业现代化和新农村建设造成了巨大障碍。现代农业的发展客观上要求土地承包经营权流转向生产效率较高的生产者，进而形成了土地承包经营使用权的流转。土地流转能够使部分土地从无心耕种或无力耕种的农民手中流转到热心于并擅长农业经营的个体或经营单位手中，促进农村土地、资金和技术等生产要素的重新组合和优化配置，提高农业生产效率。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》颁布以后，土地流转速度和规模呈现出明显加快和加大的趋势。邵挺研究发现，1988~2008年，20年间承包耕地流转面积占比增长8.8%，但2008~20XX年上半年，这一比例就迅速提高到了28.8%，全国农村承包耕地流转面积达到了2533多万公顷，不到七年时间就整整上升了20个百分点[1]。20XX年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，在意见中提出所有权、承包权和经营权三权分置，引导土地经营权有序流转[2]。自此，农村土地流转速度和规模越来越快、越来越大，全国土地流转比例超过35%。通过土地承包经营权的流转，我国农村土地的规模化、集约化经营取得了一定的效果。但是，农村土地大规模流转使得农业生产风险剧增，在流通过程中由于农民流转主体地位没有得到体现，侵害农民利益的行为时有发生。地方政府在政绩的驱动下，土地流转中越位、缺位现象非常严重。在目前土地流转速度加快、流转规模扩大的背景下，及时发现和归纳土地流转过程中出现的严重问题并研究相应的解决策略对规范农村土地流转主体行为，减少农业生产风险，确保我国粮食安全，保障农民利益和充分发挥我国土地流转的政策效果等都具有很强的实践意义。一、农村土地流转存在的主要问题（一）地方政府越位、缺位，土地流转主体错位第1页共9页党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[4]。土地是基本生产资料，是一种相对稀缺资源。因此，农村土地流转中市场应起决定性作用，即通过价格和竞争机制来调节和实现土地流转。对于地方政府来说，他们承担的角色主要是服务和规范各流转主体，确保农村土地流转行为顺利健康进行。然而，李桢研究发现，现在多数农民对土地所有权的具体归属是模糊的，甚至相当一部分农村基层干部和区镇领导也认为农村土地是国家的。地方政府想怎么处置就怎么处置[5]。一些地方政府越位，插手干预土地流转，成为农村土地流转的主导者。还有的地方政府将土地流转和宅基地住房拆迁相结合，强制推行新农村建设。个别地方政府甚至对基层政府和乡村干部规定了每年流转土地的最低指标。从各地出台的关于土地流转的实施意见或管理办法来看，大都强调了土地流转对提高土地使用效率、振兴地方经济的重要性，而忽视了农民作为土地流转主体应该享有的自主权和收益。一些地方政府在土地流转过程中缺位，对于流转土地的用途、流入方的农业经营能力和经营行为等不能及时有效的监督，对不按照合同及时给付农民土地流转费用损害农民利益以及改变土地用途等行为视而不见。有的地方政府甚至帮助承包土地的工商资本欺压农民。（二）片面强调经济收入，忽视土地的粮食保障功能农业部《农村土地流转管理办法》中虽然规定了流转土地不得用于非农用途，但并没有具体要求流转的土地用于干什么。因此，在市场规律调节下，本着利润最大化的经营原则，土地流入方对土地的使用多种多样，如种植、养殖或开辟农业生态园等。耕地是国家保障粮食安全的根本。农民可以“非农化”，耕地不能“非农化”，基本农田不能“非粮化”。党中央明确提出守住“谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线。据XX省的农村土地流转数据显示，截至20XX年底，70%的耕地流转给了经营大户，而土地经营大户...
