三旧改造中集体建设用地权属的思考

三旧改造中集体建设用地权属的思考 2009 年 XX 省颁布《关于推进"三旧"改造促进节约集约用地的若干意见》，开始实施三旧改造试点工程，并在集体建设用地产权管理方面进行了有益的探索。然而在实际改造过程中，某些地方对于集建地不论其具体用途一律征为国有，并纳入土地储备系统，集中管理，统一供地。这不仅使集体土地自由流转受到阻碍，也使农户的利益受到侵害。文章主要针对这一问题提出集建地应保留集体性质，实行土地流转和自行改造相结合的政策。 2009 年 XX 省开始实施三旧改造试点工程，同年 XX 省人民政府颁布《关于推进"三旧"改造促进节约集约用地的若干意见》（简称《意见》），作为"三旧"改造工作的指导性文件，《意见》不仅是"三旧"改造工作的法律依据，也是推进改造工作的精神纲领，一切改造工作都应该围绕《意见》展开。《意见》第十四条规定："土地利用总体规定确定的城市建设用地规模范围内的旧村庄改造，原农村集体经济组织申请将农村集体所有的村庄建设用地改变为国有建设用地的，可依照申请报省人民政府批准征为国有。其中，确定为农村集体经济组织使用的，交由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。"可以看出，对于纳入"三旧"改造范围的集体建设用地，《意见》没有规定必须征为国有后才能进行改造，而是"除属于市、县人民政府应当依法征收的外"，可由农村个体经济组织或者用地单位自行组织实施。然而，在实际改造过程中，有些地区对于集体建设用地不论改造后具体用途一律征为国有，并纳入土地储备系统，集中管理，统一供地，这有违"鼓励土地原使用权人自行改造的原则"，也不利农村集体经济的健康发展。由于集建地产权属性的特殊性，因此笔者不赞同某些地区不加限制地把"集建地征为国有"的做法，如不对这种做法加以限制和约束，土地征收制度的诟病将在"三旧"改造这块实验田中蔓延。 1 对"集体建设用地征为国有"的质疑 集体建设用地流转是农村土地流转的重要组成部分，非农建设用地流转虽然没有正式得到法律的认可，但在广大农村实际已出现了形式多样的流转方式。据国土资源部的统计数据显示，农民集体建设用地的数量大约相当于国有建设用地的 2.5倍，数目如此巨大的集体建设用地为非农建设用地流转提供了潜在的可能。从现实来看，目前集体建设用地大多是以超出国家规定的方式（如出让、转让、租赁、作价入股、使用权置换等）流转使用权的，而且在数量和规模上都有愈演愈烈之势，形成了可观的集体...