监察委员会立法思考与建议习近平总书记在党的十九大报告中指出，要制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。20XX年11月，中共中央办公厅印发了《关于在XX省、XX省、XX省开展国家监察体制改革试点方案》。为了保证党的主张及时转化为国家意志，保障国家监察体制改革试点工作依法推进，全国人民代表大会常务委员会于20XX年12月25日颁布的《关于在XX省、XX省、XX省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）授权试点地区监察委员会在“履行监督、调查、处置职责”时“可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施”。由于《刑事诉讼法》《行政监察法》以及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等未曾规定“留置措施”，而《决定》又未明确其适用条件、实施程序等问题，以至于留置在监察体制改革试点中作为一项新的特殊措施引起人们无限猜想与满腹疑惑。尽管这一被称之为“神秘”的措施随着XX省XX市监察委员会、北京XX县区监察委员会的监察实践不断从神秘模糊走向清晰公开。①然因实施过程中的地方党委对此措施的审批，在一定程度上增添了认识上的难度与理解上的困惑。正在制定的《监察法》应当如何科学合理地规范留置调查措施。如何保障这一涉及到人身自由权利的措施与宪法规定的“尊重保障人权”不出现紧张关系，特别是如何防止其不被滥用，无疑成为理论讨论与立法关注的热点与焦点。本文从我国留置措施的立法规制出发，透过留置措施在实践中遇到的实施情况，对《监察法》制定中的留置措施性质、条件、程序、监督与救济等关键性问题予以探索，希冀为留置措施立法提供一些拙见。一、行政性强制措施：行政留置扩张与刑事诉讼借用我国监察委员会的留置措施源于行政监察整合和检察机关反贪反渎等职能转隶后的人大常委会的特别授权，但留置作为一项法定措施并非源于此。我国最早规定留置的法律可追溯到1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次第1页共15页会议通过的《人民警察法》。该法为何要规定此措施。其实施中又存在哪些问题。对此进行考察与分析，能够为《国家监察法》的制定提供经验。基于此，有必要对留置措施的立法规范与实践运行进行解读与探讨。我国《人民警察法》第9条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问……”“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。”从其立法的逻辑可以发现，留置措施并非独立于其他措施的一项专门性措施，它是作为维护治安秩序措施确立的。由于影响治安秩序的行为不仅涉及违法，有些还涉及犯罪，因此其适用对象也不仅限于违法人员，其中还包括一些涉嫌犯罪人员。基于盘查留置适用对象的复杂性，该措施在实践中一开始就存在治安事件与犯罪案件交替适用问题。为避免刑事立案的繁琐复杂，实践中出现了借助此措施查办涉嫌犯罪案件的情形。刑事诉讼行为借用行政强制的留置措施的这种做法，特别是留置盘查与拘传交叉使用，在一定程度上冲击了我国刑事强制措施的严肃性。由于盘查与讯问、询问在功能上具有相同性，在实践中出现了立法依附盘问的留置不断脱离盘查转化限制人身自由的具有相对独立性甚至带有羁押性的措施。为此，《公安部关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》《城市人民警察巡逻规定》《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关适用继续盘问规定》等文件中不断对盘查留置作了规范。根据《公安部关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》（以下简称《人民警察法解释》）的规定，公安机关的人民警察经盘问、检查，认为属于“被指控有犯罪行为的；有现场作案嫌疑的；有作案嫌疑身份不明的；携带的物品有可能是赃物的”情况的，可以将被盘问人带至当地就近的公安派出所、县（市）公安局或城市公安分局，填写《继...
