当前卫生监督执法体制调研报告一、对“牵牛式委托卫生执法”的思考在前一轮的卫生监督体制改革中，各地卫生行政机关按既定方针办事，既“内设”了一个卫生监督机构（处、科或股），又“下设”了一个具有独立法人地位的、低一级的、专职对口委托卫生执法的事业单位，即“卫生监督所”。为了能够顺理成章的将有关卫生法律法规内容“集中授权委托”于卫生监督所执行，卫生行政机关在相关文件中把上述“内设”与“下设”的两个机构一同命名，统称为“卫生监督机构”。至此，各地卫生行政机关在自身不配备卫生监督执法队伍的条件下，充分发挥了卫生执法主体与委托卫生执法的双重权力作用。其精心设计是把每部卫生法律法规的职权职责拆分层次执行，使“内设”卫生监督机构不但行使执法主体权力，而且直接把持与监管“下设”卫生监督机构开展“被委托卫生执法”工作，后者实际上是一种“牵牛式委托卫生执法”，其运行的职权职责令人眼球模糊，它象是在“借鉴公、检、法的司法衔接运作方式”，但一经法理分析，即知它权责分离、“形似质异”。法院、检察与公安部门虽然存在刑事案件移交的司法衔接工作关系，但是，三个部门不是隶属上下级关系，而且各自成为相应法律法规执行主体，各部门的司法权力与责任是独立而完整的。而在上述卫生监督执法体制运行中，“内设”卫生监督机构是上级领导，既是执法者又是监督执法者；与此同时，“下设”卫生监督机构是被直接领导者，既是“被委托者”又是“被监督者”，在各项具体执法过程中，要始终执行着“下级（下设）服从上级（“内设”）”的政令、时时处于“向上对口”、“听任服从”与“责任承担”的工作位置，由此可见，各地现行授权委托卫生执法是一种权责委托不完全、不对称的执法运行模式。由于我国的行政程序法尚未出台，即国家对行政委托的程序和形式要件未做明确规定，所以，目前的授权委托卫生执法模式尚且缺乏法律依据与程序规范，它仅仅是一家之“探索”，其运作在各地已凸显了诸多工作弊端。第1页共5页也可以说，这种“牵牛式委托卫生执法”是导致广大基层卫生监督所执法力度软弱与执法地位劣势的最直接、最根本的原因。二、对“名不副实卫生监督”的思考当前各地卫生监督所的机构设置、编制性质与执法定位都是来源于卫生部的卫生改革意见，实质上是各地卫生厅局依照政令、设计内部卫生监督执法权责格局的产物，是各地卫生厅局法制权力掌控与责任承担品质的表现。其中的卫生监督所设置及其“被委托卫生执法”的专职身份，至今尚未见到国家相关法律法规明文授权与明确规定，其合法性地位一直备受编委与法学等界的极大质疑。然而，自从各地卫生监督所成立以来，在每项卫生监督执法工作中，自始至终都渗透着“卫生执法主体”（执法文书及其权力把关等）与“委托卫生执法”（执法人员及其具体作为等）的双重内涵，尤其是在卫生行政许可与卫生行政处罚等运作程序中，“执法主体”与“受委托执法”的作为交替进行，尽显了“程序层折”特色，致使卫生行政高成本、低效率。同时，卫生监督执法名词称谓也随之丰富多彩，既有称“卫生监督”、“卫生监督执法”、“卫生执法监督”、又有称“卫生执法”、“卫生行政执法”或“卫生行政监督”。从法学理论至部门文件、从执法运用到民众用语，从学术交流乃至论坛文章，人们都可以见证到“卫生监督执法”有着上述的文字名词表达，卫生监督执法称谓的不统一，令人莫衷一是，目前，尽快地把它们统一称谓是法理学的需要，也是工作规范化的需要，查阅《现代汉语词典》中的相关名词解释：“卫生----能防止疾病，有益于健康；监督----察看并督促；行政----执行国家权力；执法-----执行法律······”。顾名思义：国家设立的卫生部门都有着共同的工作目标，即在“防治疾病，有益健康”上全心全意的为人民服务；“卫生监督”一词虽然是我国最元老与最常用的卫生执法工作用语，在字义上也体现了卫生部门“全心全意为人民健康服务”与“构筑社会卫生和谐”的工作理念，但是它缺乏了与时俱进的“依第2页共5页法卫生行政”内涵，故此，如果能够把“卫生监督执法”作为全国同行的工作与理论规范的统一称谓、并相...
