李连江：中国乡村中的选择性政策执行VIP免费

第1页共28页编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第1页共28页欧博文李连江：中国乡村中的选择性政策执行（译者：唐海华）一种选择性的政策执行的模式已经在中国的乡村中形成。许多干部尽职尽责地执行着不受村民欢迎的政策，但是却拒绝执行其他那些受村民欢迎的政策。这种干部经常不择手段地来催逼农民缴纳税费，放弃土葬改从火葬，以及服从计划生育的规定。但他们却无视或歪曲那些禁止未经许可擅自向农民摊派收费，并要求尊重农民权益的政策。这些乡村干部常常违背对武力使用的禁令，超越上面对农民负担的限制，并且使旨在加强对干部监督制约的农村选举改革走样。有时，他们甚至把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化。究竟这些乡村干部为什么要这样做呢？中国的基层干部又是怎样界定自己的职责，将必须执行的政策与他们认为可以漠视无虞的政策区分开来的呢？[2]基层自主性（Street-LevelDiscretion）与政策的执行中国的基层干部执行某些政策而不执行另一些政策，这并不是什么新闻。但对于基层干部享有多大的自主性这个问题，却存在争议。一些学者认为，政策执行者的自主性空间是有限的，因为他们的上级领导有手段对他们的偏好和行为进行限定。这些学者采用“自上而下”（Top-Down）的分析方法，坚持认为一线官员主要是影响政策目标的实施策略，而不是政策目标本身。他们特别提到，经验丰富的高层官员能够限定政策的执行框架，减少执行者可以否决的条条，并允许外界（包括普通百姓）来监督政策的执行。他们提醒说，对政策的执行进行评估的权力掌握在高层决策者手中，而且即便政策成功实施所需的条件最初并不具备，政策执行者也只能对政策做出微调，而不能拒绝执行。[3]另一些官僚制的研究者则发现，基层干部自主决定的机会要更多一些。他们认为，实际上这种基层自主性从本质上说是不可避免的。这些学者集中讨论了政府组织内部产生的目标取向，强调不合乎主观意愿的后果与不正当的诱因。[4]他们的分析从剖析政策执行过程中微观行为者的网状结构入手，这一网状结构包括有政策执行者、其他官员以及普通百姓。然后，他们对行为者的目标、行为、问题以及相互关第2页共28页第1页共28页编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第2页共28页系作了考察。他们经典性的发现是，地方条件比中央计划更重要，而且上级官员对政策执行者的控制手段有限。[5]“自下而上”（Bottom-Up）分析表明执行者拥有许多的“抵制资本”，并且可以不断地把中央的命令变成为地方谋私利的政策。采用这一分析理路的学者突出强调了基层干部拥有的虽受限制却切实存在的自主性，他们认为一线官员往往在执行过程中改变政策。[6]“自上而下”与“自下而上”这两种研究方法已经对官僚政治的“运转，逃避与破坏”做了许多的讨论。[7]但是单单其中哪一种方法都不能非常合理地解释清楚为什么负责着一系列政策的执行者对其中一些政策执行得很到位，而另一些则执行得很糟糕。为了弄清这个问题，就有必要把“自上而下”分析对中央控制的强调与“自下而上”分析对基层自主性的强调结合起来。[8]这种融合分析的策略鼓励我们去考察一位基层干部所面对的全部因素，既包括那些从本地日常生活中产生的因素，也包括那些从上级那里产生的结构化因素。同时运用这两种方法，我们就能发现为什么基层干部有时是“恪守原则的代理人”有时却又是藐视上级意志的投机者。[9]中国的乡村地区是对选择性政策执行进行考察的一个主要场所，因为中国的乡村干部拥有相当宽泛的权责。他们是多面手（generalists）。与许多国家的基层官员不同，中国的乡村干部并不是仅仅作为某一个部门的工作人员负责有限数量的任务，而是作为当地的官僚兼政客（bureaucrats-cum-politicians）对当地全面地治理和发展工作进行负责。[10]他们给农户提供技术支持，也强行向他们推行计划生育政策。他们努力发展当地经济，也想方设法向农民索要税费。他们既要负责执行受欢迎的政策，也要负责执行不受欢迎的政策。因此，中国乡村中的政策执行就为说明为什么一些政...