构建土地规划实施保障措施体系的思考概要姜志法刘双良中国人民大学公共管理学院构建土地规划实施保障措施体系的思考如何构建适合我国国情的土地规划实施管理保障措施体系，确保土地利用总体规划的顺利实施，成为当务之急。上轮土地利用总体规划的实施，对保护我国有限的耕地资源，保障国家粮食安全，保障重点建设项目和生态环境建设用地，促进节约集约用地，保障经济社会持续、稳定、快速发展都起到了重要作用。但我们也应注意到，上轮土地规划的实施也存在着诸多问题。如耕地保护的目标难以完成、建设用地土地整理复垦规划难以实施、土地利用粗突破指标、放浪费、节约集约程度较低、土地规划频频修改，这些都使得土地规划的科学性和权威性遭到质疑，在一定程度上影响了耕地保护、建设用地集约利用等重要目标的实现。一、规划实施“难”的原因（一）内部原因这主要是规划本身的原因。由于技术、人员等多方面原因，上轮土地利用总体规划的编制过程、前瞻性与动态性以及科学性与操作性存在一定的问题，导致规划实施难度较大。１.规划编制过程不规范土地利用总体规划编制速度缓慢，时间跨度太大，几年后完成的规划与实际土地利用相脱节；规划编制程序单向化，从上而下的土地利用总体规划编制，导致上下信息不对称，规划之间难以协调；规划编制过程公众参与不够，精英规划难以得到广大社会的认同与支持。２.规划前瞻性和动态性不足土地规划中存在许多不确定因素，是一个信息不完全的灰色系统。而土地利用是一个不断运动的复杂系统，其发展也是一个连续的决策过程，因此，土地规划的制定也应该是动态的。我国正处于经济社会快速发展时期，社会矛盾多发，新情况、新问题层出不穷，规划前瞻性不足。然而，目前的土地利用规划缺乏动态的实施评估和快速修编机制，导致土地规划落后于第1页共36页经济社会发展，难以起到调控土地资源配置的作用。３.规划缺乏科学性与操作性基础数据不由于上轮规划存在统计口径不一致、准确、专题研究不充分、指标分解不科学、规划弹性不足、可操作性不强的问题。如建设用地安排不合理，造成规划目标难落实。指标分解不合理，造成经济发展快速地区建设用地指标不够用，出现大量违法用地；而经济发展缓慢地区建设用地指标分配较多，土地利用粗放。（二）外部原因这主要是土地规划在实施过程中的原因。在土地规划的实施过程中，实施直接手段的束控无力与间接手段的引导缺位，是导致土地规划目标难以实现的重要原因。１.土地利用规划实施直接手段束控无力土地利用总体规划实施的直接手段即土地利用控制，也是传统手段。主要包括土地用途管制、土地利用计划、建设用地项目预审、建设用地规划审查、土地开发整理规划审查、基本农田保护区审查等。在我国，土地利用控制的约束力主要体现在对建设用地的控制上。562009.10总第346期中国房地产土地市场违法用地的处理缺乏具有执行性和操作性的法律法规依据，最后的处理结果通常是罚款和补办手续，对于违法用地的个体不会造成过大的损失。因此，“未批先建”甚至“私自建设”的情况比较普遍。２.土地利用规划实施的间接手段引导缺位土地利用总体规划实施的间接手段，即引导手自然段，指除直接行政干预外，政府为引导下级政府、人、法人和其他组织自发地按照土地规划目标进行土地利用所采取的综合措施，主要包括财政、经济、舆论引导等一系列的政策和措施。土地利用中存在外部性、垄断和信息不对称的问题，仅靠市场难以实现土地资源的优化配置，需要靠土地利用规划这只“有形的手”来调控。但是，在我国土地利用规划是政府为了克服“市场失灵”，对土地资源进行优化配置而采取的行政干预手段，属于公第2页共36页一是共政策范畴。土地规划实施的主体包括两部分。法人和其他组织。地方政府，二是土地利用的自然人、地方政府在土地规划实施中起着主导作用。在实际操作中，土地利用总体规划的实施表现为企事业单位法人和自然人在政府的指导和监督下进行土地开发、利用或者土地整理复垦。对于地方政府而言，存在与中央政府的博弈。由于目前我国土地利用总体规划主要考虑全局的、整体的利益，对地方利益考虑较少。尤其是建设用地...
