—議會職能與地方自治高雄市議會的昔與今張峻豪（中山大學政治學研究所博士生）摘要地方自治乃民主之基，而作為地方自治團體的地方議會肩負著議訂法案及控制財政之重責大任，其職權及實際運作自當與地方自治發展息息相關。我國地方自治實施後，中央政府權力逐漸下放地方，使之隨時代演進愈趨成熟。本文將以高雄市議會為研究主軸，特別是緣於高雄改制為直轄市後，高雄市議會的角色地位日益重要，在自治史上值得研究之重要性更形增加；並且，其職權行使亦由於時空環境變遷，存在著不同內涵，進而影響自身實際運作以及地方發展。故爾，本文由改制前後市議會的建制沿革出發，明晰其發展歷程與時代意義，繼而再針對其職權行使脈絡進行理論與實務的檢視，探究所發揮之職能對地方自治演進的影響，期望以此型塑議會研究之基，並成為未來高雄市議會發展的依循參照。關鍵詞：高雄市議會、議會職權、議會職能、地方自治、改制、地方制度法壹、前言—所謂地方自治，乃指非由國家直接處理事務，而是透過所設立之公法人地方自治團體，並在國家監督下，由地方自治團體內的人民依法組織機關，行使職權，基於自身意志以處理其區域內公共事務的一種地方政治制度（張正修2000a：14）。是以，地方自治包含「團體自治」與「住民自治」兩大要素（許志雄1992：3），團體自治強調「地域機關」，由可依自己意思的機關自行處理地方公共事務；而住民自治著重「人」，要求地方住民依己意思處理地方公共事務。地方議會作為地方自治團體，乃是經由地方居民所選出議員而組成的議事機關。由於其為立法機關，故可透過自治條例之制訂以決定地方自治團體意思。故爾，其第一個地位便是：「地方自治團體的意思決定機關」；再者，地方議會和國會的內涵相同，是代表地方居民決定地方自治團體事務的機關，因此，在間接民主之下，地方議會的第二個地位便是：「代表地方居民意思的機關」（張正修2000b：388）。在此意義下，其組成是否具代表性，職能是否發揮，自是地方自治運作之關鍵。另外，地方政府與地方議會同屬地方自治團體，依照地方制度法，我國地方自治團體之組織型態屬於首長與議會各自向選民負責的「權力分立制」，雖首長、議會均有民意基礎並各司其事，1但基於現代憲政民主理念，在此體制下，議會作為地方立法機構，乃地方自治團體的民意機關，故地方行政首長之理想與政策規劃，必需獲得議會的支持才能付諸實踐（薄慶玖1980：76），始能稱為健全的地方民主制度。地方立法權之存在，確為地方自治政治制度重要核心領域（紀俊臣2003：56），是故，身為行使立法權之主體，2則議會與行政機關的互動關係，亦可由其職權定位出發，以觀察地方層級的立法權對行政權之監督與制衡，進而檢視地方自治運作。承此，基於理論上地方議會研究的重要性，本文將以高雄市議會為觀察對象，探究地方議會在地方自治發展所扮演的角色。高雄市作為台灣南端重鎮，加以所具備的直轄市地位，其施政作為和表現長期以來即為全國關心與矚目之焦點，特別是改制以後，高雄市議會之角色地位日益重要，在地方自治史上值得研究之重要性更形增加。本文將透過歷史研究方法，由時間序列回顧高雄市1—故又如黃錦堂所認為，我國屬於「議會首長雙元分立制」。2地方自治團體立法權之行使，就法律上的定義言，乃有廣狹兩義。就廣義的地方立法權，包括自治規則、行政規則、委辦規則等，亦即包含行政機關的立法權。至於最狹義者為地方上的法律，亦即地方議會三讀通過的自治條例。而由權力分立角度論之，本處所指地方議會作為行使立法權的主體，乃是指與行政機關行使之行政權相對。有關地方立法權之內涵，可進一步參閱黃錦堂（2003：13-36）議會組織建制之變遷，以高雄市改制前後的議會職能定位為論述主軸，明晰其在我國地方自治史上的發展歷程與時代意義；此外，議會的職權行使由於時空環境變遷，更是存在不同內涵，進而影響自身實際運作以及地方發展；因此，透過歷史考察，本文亦將進一步檢視高雄市議會的職權變遷脈絡，並輔以相關法理，分析高雄市議會職權發展與地方自治運作之關係，期望藉此瞭解議會所發揮職能及其中因果關係，並從中明晰其在地方自治發展過程...
