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第1页共28页编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第1页共28页政府职能研究政府在发展中的作用是不可或缺的。政府“应该做什么？”或“做什么？”已经越来越受到各个方面的重视，正如世界银行发展报告所说的那样：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”①政府的作用应该是什么，是政府职能的问题。政府职能是根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。下面，我们主要介绍一下政府职能研究的历史演变、国内外学术界研究政府职能的主要视角及其成果；政府职能转变的一种新的理论视角。一、政府职能研究的历史演变“政府职能”，在英文政治学教科书或论文中通常以“governmentalfunctions”、“governmentalresponsibilities”或“governmentalrole”出现，含义比较接近，但绝对不是一个词。可在中文中，统统被译为“政府职能”，这是造成国内学术界对“政府职能”产生歧义的原因之一。政府是不可或缺的，没有政府，人类社会就会陷入无续、混乱、冲突与战争状态。霍布斯说过:“在没有一个共同权力使大家都慑服的时候，人们处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。”②但是，政府一旦产生，因其强制性和人为性而具有侵犯性。对人类社会来说，政府是免不了的，但又具有侵犯性。所以，人们往往说，政府是必要的邪恶。潘恩就说过：“社会在各种情况下都是受人欢迎的，可是政府呢，即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”③政府是必要的，除了不切实际的无政府主义者之外，这几乎已经成了人类社会的共识。因此，政府研究的核心问题是思考如何使政府能够更好地为人类社会服务。为了更好地研究政府职能，我们需要对国内外有关政府职能研究的历史演变及其现状有一个基本了解，并对其存在的问题进行分析，在此基础上提出我们的研究、分析框架。一般来说，在亚当·斯密以前，学者们一般都是从哲学的角度探讨政府职能，其中主要的观点是：（1）人生而平等，生命、自由和追求幸福，都是天赋的不可转让的权利；（2）建立政府的目的是保障人们的天赋权利，政府如不能达到其应尽之职能，就不应存在；（3）被治者之同意，是政权之基础，政府履行职能必须获得人民的同意；（4）政府不能善尽职责时，人民有权把它变更或予以推翻。也就是说，政府是通过社会契约产生的，其职能是为了保障个人的①①世界银行：《世界发展报告：变革世界中政府》，中国财政经济出版社1997年版，第1页。②②[英]霍布斯：《利维坦》，商务印书錧1985年版，第94页。③③[美]潘恩：《潘恩选集》，商务印书錧1981年版，第3页。第2页共28页第1页共28页编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第2页共28页权利，促进人类的福利。亚当·斯密认为，政府的最佳功能、作用只在于这样三大职能：“君主的义务，首在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，……君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构，……君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。”在亚当·斯密之后，人们逐渐开始从经济学的角度探讨政府职能，认为市场能够促进经济发展，创造人间的繁荣，而政府则是“守夜人”，提供国防和治安服务，提供基础设施以及救济穷人等职能。1887年，美国行政学家威尔逊发表《行政学之研究》之后，公共行政学诞生，该学科主要关注政府职能和管理方式问题，组织、职能、人事研究是其中的核心。公共行政学的目的是为了更好地界定政府职能，提高政府效率，促进人类社会的福利。随着现代社会经济的发展，法律的作用日益凸现，建立法治国家和依法行政提上日程，人们逐渐从法学的角度开始研究政府职能。从此，政府职能逐渐成为各个学科的共同研究兴趣，也正因为如此，不同学者对政府职能的研究也形成了不同的研究方法。早期西方学者一般比较关注...