非诉讼法律援助调研报告发轫于1994年初的中国法律援助在过去的十几年中取得了长足的发展，为保障特殊群体的合法权益作出了巨大贡献，受到社会的广泛的关注和好评。但在法律援助的开展过程中，也逐渐暴露出一些问题。第一、法律援助的经费紧张，甚至在一些不发达地区连工作人员的工资都难以保障，影响到了法律援助服务的供给能力；第二、法律援助的范围过窄，难以满足特殊群体对法律援助的需求，和国外的状况相比也存在一定的差距；第三、虽然近几年群众的认知和认可程度有了一定提高，但法律援助的影响还比较有限。这和法律援助服务的供给能力有关，也与对法律援助的宣传力度有关。为了因应社会的快速发展，也为了适应全球化的新情况，更为了实现法律面前一律平等的宪法基本原则，就必须坚决落实法律援助政府责任的原则，加大援助经费的投入；与国际接轨，扩大法律援助的范围。但由于法律援助经费的增加涉及到财政收入增加、财政支付结构的调整、地方财政与中央财政的公平负担、对不发达地区转移支付等一系列的问题，援助范围的扩大也有待相关法律法规的修改，所以我们所期待的局面并不能一朝一夕能够实现，需要一个过程。在此乍暖还寒之季，我们除了等待，是否还能其他的作为呢。答案是肯定的，其中一项就是加大非诉讼法律援助的力度，在现有的体制内进一步推进法律援助工作的开展。一、非诉讼法律援助的概念所谓非诉讼法律援助，有人认为，是由政府设立的法律援助中心组织的法律援助人员和社会志愿者，主要以调解形式，为经济困难或特殊事项的当事人，提供免费，诉讼以外的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律制度[①]。这个概念的提出，在一定程度上反映了非诉讼法律援助的一些特点，但缺陷也很明显。第一、它认为非诉讼法律援助应该以调解为主。但现实是，法律援助的工作人员很少，而调解所要花费的时间、精力常常是很多很大的。要调解成功，往往要组织当事人双方多次进行，而且可能要分别作耐心、细致的工作。同时，我国的乡镇、村居、社会团体、甚至国家机构内部，都设置了第1页共10页专门性的、专业化的调解部门，无论是从人员配备、专业水平援助中心都是无法比拟的。因此，笔者认为，把调解作为非诉讼法律援助的主要形式是现有援助能力所无法承受的，非诉讼法律援助应该包括调解，但决不是主要的形式。第二、它把是否构成经济困难作为法律援助对象的标准，这也是不现实的。调解、代理和解、代为收集证据等非诉讼法律援助形式还说得过去，那么法律咨询、法律教育和提高有关如何应对一般的日常法律问题的信息也需要提供经济困难证明就说不过去了。再者，我国其他的任何调解组织都未要求申请人提供经济困难证明，援助中心有什么理由要申请人提供呢。另外，如果调解、代理和解不成功，就需要转入诉讼法律援助的程序，需要再办理法律援助的手续，无疑会挤占援助中心的时间。还不如直接办理诉讼法律援助的手续，而调解、和解是否可能作为是否提供法律援助的前提。实际上，援助中心只有在认为没有调解、和解可能性的情况下，才会提供法律援助。第三、概念中所谓“特殊事项”，究竟是何所指，并不明确。XX市《开展非诉讼法律援助工作规定（试行）》可作参考，该规定第七条：“非诉讼法律援助的范围：（一）依法请求国家赔偿的；（二）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（三）请求发给抚恤金、救济金的；（四）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；（五）请求支付劳动报酬的；（六）请求医疗事故、交通事故、工伤事故赔偿的；（七）主张因见义勇为行为产生的民事权益的；（八）其他需要提供法律援助的事项。”[②]不难看出，该市的非诉讼法律援助范围和诉讼法律援助的范围是一致的。但问题在于，我们开展非诉讼法律援助的目的是突破诉讼法律援助的瓶颈，弥补诉讼法律援助（包括援助范围狭窄）的不足。笔者认为，对于非诉讼法律援助最好不要限制范围，只要对援助的方式根据中心的实际情况进行恰当的选择就可以了。例如，人员经费比较充裕的，就可以多考虑一下调解、代理和解、协助取证等形式；否之，则应将提供法律意见、法律信息、免费第2页共10页代书作为非诉...
