处罚权理论研讨会领导讲话这次相对集中行政处罚权工作理论与实务研讨会，是我们年初工作计划就已安排的重点内容之一。刚才，盛市长代表XX市政府发表了热情洋溢的讲话，详细地介绍了XX市近几年经济和社会发展状况以及安庆相对集中行政处罚权工作开展情况，按照会议安排，与会代表还将就相对集中行政处罚权工作的理论与实践问题进行深入研讨。我相信，有XX市委、市政府的重视和支持，有主办方XX市政府法制办和XX市城市管理行政执法局的精心组织，有与会代表的积极参与，这次会议一定会顺利圆满。下面，我先谈几点想法，供大家讨论时参考。一、相对集中行政处罚权的特征及其发展在计划经济体制下，城市管理主要依靠行政手段来加强市容市貌的管理，管理中不规范操作自然会造成管理体制的随意性，常常出现管什么、如何管，设置什么机构去管，全凭领导人的意志，完全随领导的注意力的转变而转变。而这种情况，又成为管理机构职权随意扩张的必然原因。有利则争，无利则推，都把手伸向有利可图之处，而难度大、利益少的工作则能推就推，形成了许多工作各相关部门都争着管，互相牵制；而另外一些工作则都不管，造成城市管理的大量重复与漏洞，以致于城市管理的目标无法顺利实现。从法治角度看，城市管理实际是一种依法行政、依法管理的活动，主要包括城市管理立法决策与行政执法。目前，城市管理的难点与焦点集中在城市管理的行政执法方面。有专家认为，从“管理”到“执法”是我国行政管理的一次飞跃和重大转变。现代行政法意义上的行政执法其实出现得很晚，只不过是上世纪八十年代末到九十年代初才开始逐渐展现端倪，尤以**年出台的《行政诉讼法》为标志。过去在计划经济体制下，一切资源的配给、利益的划分、矛盾的解决及纠纷的处理都是在本行政区域的行政权管辖范围内实施和完成的。对违规行为的惩处，除少量为刑事责任外，绝大部分都在单位内部采取行政处分的方式处理。损害社会秩序违法行为的国家惩罚制度实际被内化为单位内部的纪律惩处，不讲“国法”重“家法”的这一现象，充分反映了当时我国社第1页共11页会的两大特征：即国家与社会不分的一元化社会结构和与此相辅相成的社会成员单位人特征。因此，长期以来，无论在制度设计上还是在具体操作上，都没有现代行政法中的行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政复议等概念，在行政管理事务中自然也没有行政法的一席之地。改革开放的不断深化，特别是随着民营经济、外资企业以及跨地区、跨部门交易活动等新经济因素的出现，产生了跨地区、跨部门管理的需要，为真正意义上行政执法活动的产生提供契机。我国行政从“管理”到“执法”的转变（即实质上的根本转变）应该是从上世纪八十年代中期开始的。**年时任全国人大常委会委员长的彭真同志在一次座谈会上明确指出，我们国家要开始一个历史性的转变：“要从依靠政策办文逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法行政。”在此之前，**年国家工商局的恢复成立，**年《治安管理处罚条例》的颁布实施等可视为行政执法开始受到重视并予以逐步规范的标志。早期行政执法体制形成过程中有个突出现象，即制定一部法规或规章，就设立一支行政执法队伍，其中以城市管理最为典型，机构重叠、多头执法等问题，使以计划体制下的部门职能分工过细为基础建立起来的专业化行政执法体制开始出现行政效能不高与相互推诿扯皮的问题。于是从上个世纪80年代中期，各地开始探索联合执法方式问题，即由各相关部门派出执法人员，由某个部门牵头组成联合执法队伍，以突击性执法检查的方式为主。但是，“联合执法”包打天下的做法，本身存在着越权执法的问题。“联合执法”机构中虽然包括各执法部门的工作人员，但这些工作人员已经不能代表其原来所在的执法部门，而成为“联合执法”机构中一分子。“联合执法”机构不能成为法律执行的主体。诸多法律条款都规定法律的执行权在某一部门，却没有任何条款规定其执行权在“联合执法”机构。既然法律没有赋予执行权，“联合执法”机构来执行法律，无疑是越权执法。“联合执法”产生的背景之一，是我国法律尚不健全、公众守法观念淡薄，往往单一法律部门的执法...
