从土地一级开发时代到PPP时代政府和社会资本合作模式（或称“政企合作模式”、“公私合营模式”、“PPP模式”）是指政府与社会资本在基础设施和公共服务领域建立的一种长期合作关系。这一模式肇始于17世纪至19世纪的英、美、法等国家的公路、桥梁的特许经营，并在今天被广泛应用于基础设施和公共服务设施的建设和运营。2014年9月23日，财政部发布《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金(2014)76号），拉开了在全国范围内推广PPP模式的序幕；2014年11月29日，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金(2014)113号）和《政府和社会资本合作项目通用合同指南》；2014年12月2日，国家发改委也同步发布了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资(2014)2724号）。2014年11月，汕头市政府向财政部上报其与中信集团合作推动的中信滨海新城项目为PPP示范项目。该项目旨在通过政府采购方式，签署一系列政企合作协议，由企业进行项目的投资、建设和运营全流程操作，实现政府债务调控和政企多元化平等合作的双赢。中信滨海新城项目以汕头市海湾隧道项目为合作重心，辐射开发土地规划面积168平方公里，预计总投资超500亿元，其以新型的PPP模式为核心领衔实施国家新型城镇化战略。中伦作为该项目的法律顾问，在2011年至2013年期间，为该项目的政企合作模式的设计、合作协议的谈判和签署、建设工程等方面提供了全程法律服务。基于这一项目经验、并在针对现行政企合作相关立法和政策进行研究的基础上，我们在国内首次提出了政企合作框架下的土地综合开发项目（ComprehensiveLandDevelopmentProject,CLDP）模式，作为政企合作遵照PPP原则进行土地一级开发和基础设施/公共服务设施建设/运营模式的新探索。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等文件相继出台后，如何在土地一级开发领域内引入PPP操作模式成为了理论界的一个热点话题；在我们近期接触的若干实务项目中，一些地方政府和企业也正在尝试将原有的土地一级开发项目改造成为PPP项目。在此类探索和尝试中，不乏仅在名称上改换原有的“土地一级开发项目”为“PPP项目”、而仍保留原有的土地一级开发的基本模式的操作方式。从目前有关PPP模式的若干立法文件来看，土地一级开发领域并不属于可以直接应用PPP模式进行开发建设的项目范围。因此，仅改变项目名称、而不改变基本操作模式的方式显然并不能改变土地一级开发的项目本质。本文我们将围绕如何在土地一级开发领域引入PPP模式的问题展开讨论，并结合我们对于土地一级开发和PPP模式的理解提出土地综合开发项目（CLDP）中PPP模式的应用。一、土地财政下的土地开发与基础设施/公共服务设施建设地方政府作为其行政区域范围内国有建设用地的管理者，在与土地相关的领域内，肩负着两项核心工作。第一项是投资建设基础设施/公共服务设施。基础设施/公共服务设施建设需要巨大的投资，如本文前两部分所述，地方政府投资建设基础设施/公共服务设施，通常需要采取BT、BOT或类似模式，引入社会资本进行建设。地方政府的第二项工作是完成国有建设用地的供应，即通过土地一级开发使土地达到建设用地的供应条件，然后通过将土地使用权出让或划拨于土地使用者。其中，土地一级开发是国有建设用地供应过程的第一步，主要内容包括对土地进行地上建筑物的拆除、地下障碍物的清除、土地平整等土地整理工作和市政基础设施建设等一系列工作。土地一级开发工作同样需要巨大的资金支持，地方政府往往需要与企业合作，引入社会资本参与土地一级开发。传统操作模式下，政府采用BT或BOT及其他类似模式进行基础设施/公共服务设施建设，企业提供的建设资金，构成了一笔政府负债，政府最终需通过财政资金或基础设施/公共服务设施的运营收益偿还。而土地出让收入是地方政府财政资金的主要来源，因此，地方政府往往在土地完成一级开发后，将该地块土地使用权出让后形成的土地出让收入作为基础设施/公共服务设施投资...
