对中国城镇职工基本养老保险现状的反思——半数省份收不抵支的本质、成因与对策郑秉文孙永勇2012-10-1716:39:44来源：《上海大学学报：社会科学版》2012年第3期【作者简介】郑秉文，孙永勇，中国社会科学院世界社保研究中心，北京100007；郑秉文(1955-)，男，辽宁鞍山人。中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、世界社保研究中心主任，研究员、博士生导师，经济学博士，主要研究方向：世界经济、西方经济学、福利国家、社会保障等。【内容提要】中国城镇职工基本养老保险制度存在一个悖论：一方面，基金快速增长，支付能力空前提高；但另一方面，在剔除财政补贴之后，却有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。中国城镇职工基本养老保险财务状况存在的这种巨大差异性，是各省之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动力流动空间分布等四个因素共同作用的结果。解决这个问题的根本出路在于实现全国统筹，因为在全国统筹条件下，14个省份的当期支付缺口将会被养老保险基金的快速增长和支付能力的空前提高所“内在化”。但是，统筹层次提高到全国水平将存在普遍的道德风险和逆向选择问题，最终有可能致使养老保险制度陷入较大的财务风险之中。这就是目前仍以县、市统筹为主，只有四五个省份实现省级统筹的主要原因。基于这个分析，在一定时期内，半数省份收不抵支的解决办法只能是依靠财政转移支付，其结果必然是一方面推动养老保险基金规模不断增长，另一方面，在养老保险基金投资体制十分落后和投资回报率十分低下的情况下，财政资金宏观运用低效。为此，改革养老保险基金投资体制迫在眉睫。【关键词】养老金改革；城镇职工基本养老保险改革；资金缺口；财务风险一、养老保险基金快速增长与半数省份收不抵支的悖论中国统账结合的城镇职工基本养老保险制度在争议中已走过了十几个年头。随着覆盖面的不断扩大和财政补贴的逐年增加，中国城镇职工基本养老保险基金支付能力逐年提高，基金累计结余实现了快速增长：在2002—2008年间，基金累计结余增长率最高的年份达52.55％，即使最低的年份也高达34.36％(见表1)；2002年基金累计结余仅为1608亿元，[1]此后便一年一个新台阶，2011年高达1.92万亿元；[2]换言之，10年间，城镇基本养老保险基金增长了11倍。但是，2011年12月出版的《中国养老金发展报告2011》首次披露(见表2)，如果剔除财政补贴，全国近半数省份(即14个省份和新疆生产建设兵团)企业部门基本养老保险基金收不抵支，①缺口达679亿元。[3][31]在15个收不抵支的统筹单位中，有三个是直辖市即上海、天津和重庆，还有东北老工业基地辽宁、吉林和黑龙江等。这个重要信息显示，中国基本养老保险制度一方面发展迅速，就覆盖人口而言已成为世界第一大养老保险制度，但另一方面，地区间养老保险制度却潜伏着财务失衡的巨大风险。其实，基本养老保险制度的财务风险在2008年已初露端倪(见表1)：2008年作为一个拐点，基金累计结余增长率开始逐年下降，从2007年的34.66％下降到2008年的34.36％、2009年的26.13％和2010年的22.67％。国内学术界一直十分关注城镇职工基本养老保险制度面临的各种风险，例如有学者将中国城镇职工基本养老保险制度面临的风险归纳为政治风险、社会风险、财务风险、基金贬值风险和人口风险等五类风险，[4]还有学者基于现行政策对城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性进行了精算[5]或模型推算等。[6]本文关注的是不同省份城镇职工基本养老保险基金支付能力的差异性及其成因。二、半数省份城镇职工基本养老保险收不抵支成因分析这是目前中国城镇职工基本养老保险制度的一个悖论：一方面基金快速增长，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除财政补贴之后，却有半数省份企业部门基本养老保险基金收不抵支。造成中国城镇职工基本养老保险财务状况如此失衡的主要原因有四个，即各个省份之间不同的历史债务、制度赡养率、经济发展水平、劳动力流动空间分布等。(一)各地历史欠债不同1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)标志着中国现代城镇职工养老保险制度的正式建立。但是，在制度建立之初，各个省份已...
