规范安全生产行政执法工作的必要形式——论行政执法文书的法律性质2000年11月1日国务院发布《煤矿安全监察条例》以后，国家煤矿安全监察局为了规范煤矿安全行政执法工作，先后分三批制定了22种煤矿安全监察执法文书式样。2002年6月29日九届全国人大常委会审议通过《中华人民共和国安全生产法》后，国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）在煤矿安全监察执法文书的基础上，又制定了22种安全生产监督管理行政执法文书式样。这些行政执法文书在安全生产监督管理和行政执法方面，发挥了重要的作用。但是，也有一些同志对行政执法文书的法律性质认识不足，不愿使用或者不会使用，有的因未使用执法文书或者错误地使用执法文书，导致行政违法，在行政诉讼中败诉。所以，有必要从法律上全面认识行政执法文书的法律性质及其作用，使其服务于安全生产行政执法工作。行政执法文书是行政执法程序的要件行政执法文书的法律性质，集中体现在它的法律属性、在行政执法程序中的地位和强制执行效力三个方面。行政执法文书是法律文书行政执法文书是行政执法机关依照法定的授权、依照一定程序制定的、用于行政管理和行政处罚的书面的文本和格式，它是行政执法活动的书面形式。行政执法文书必须由具有行政执法职权的行政机关制定，而且要符合法定的要求，具有规范的格式。任何其他机关和个人均无权制定行政执法文书。有人认为制定种类繁多的行政执法文书是形式主义。不错，行政执法文书的确是形式，但它是必要的形式，是法定的形式。形式反映内容，内容决定形式。行政执法文书体现的是国家行政权力的权威性和不可抗拒性，体现的是法律规范的强制性，体现的是行政执法的严谨程序。法律的实施要求通过一定的规范化形式加以表达、传递，行政执法文书就是法律实施的载体。行政执法文书是行政执法程序的重要组成部分实施行政执法必须遵守严格的法律程序。行政执法程序包括法律实施过程中所需要的各种必要的文书，通过这些文书下达行政执法的指令、要求和决定。譬如，安全生产监督管理部门分工作人员在企业的生产作业现场发现安全设施不符合国家标准或者行业标准的，有权依法责令立即停止作业，而这种命令必须以书面的形式下达。如果工作人员口头下达指令，则不具有法律效力，这就是人们常讲的“空口无凭”。因为以书面形式下达立即停止作业的指令，是行政执法程序的要求。行政执法程序和执法文书看似繁琐，实际上它是规范行政执法，保证依法行政的重要措施。行政执法文书具有强制执行效力行政执法文书与其他文书的最大区别，是它表达了国家意志，即统治阶级的意志。法律的主要功能是以国家机器为后盾、保证依法制定的行为规则的强制实施，这种强制力通过行政执法文书的形式表现出来，对违法者具有拘束力。也就是说，行政执法文书代表了法律、代表了政府的意志、代表了人民的利益。行政执法文书一旦下达，即产生法律效力，违法者必须服从和执行，不得违抗。行政执法文书是实施监督管理的必要形式行政管理由过去的“长官”指示到现在的使用执法文书，是行政管理方式由人治向法治的转变。对安全生产违法者采用行政执法文书实施监管和处罚，是依法行政、规范政府行政行为的必要形式。采用行政执法文书是改变行政管理方式的需要过去下达监管和执法指令，常用口头形式，领导或者执法人员“动口不动笔”。现在则不然，一则被执法者要求执法者必须出具行政执法文书，二则执法者要主动下达执法文书。规范行政执法不但要求执法者必须正确地、适当地适用法律，而且要求执法者必须采用法定的形式，该下达执法文书的必须下达。行政执法文书不再是可有可无的“摆设”、“形式”，而是行政执法的必要程序，既不能省略也不能简化。行政执法文书的种类和用途行政执法文书必须符合行政执法程序的要求，由国家行政机关依法规定统一的式样。根据行政执法工作的需要，以用途划分，行政执法文书可以分为行政强制措施文书、行政处罚文书、行政执法笔录文书、行政执法函件文书和行政执法档案文书等五种。行政强制措施文书包括决定采取行政强制措施的命令、决定、意见等文书，一般多在现场检查时使用。行政处罚文书是作出行政处...
