英国国库现金管理与国债管理经验宗军一、宏观的经济、法律政策背景英国宏观经济政策的基本原则是:(1)保持宏观经济政策的延续性和稳定性,以此提供稳定的经济环境;(2)财政政策和货币政策相分离,政府设定通胀控制的目标水平,央行(BOE,BankofEngland)负责实施这一单一目标,与财政目标相分离,以此提高各职能部门的操作效果和可信度;(3)财政政策与债务管理政策受《财政稳定法》(CodeofFiscalStability)的约束。该法案以法律的形式对财政政策和债务管理政策行为作了明确规范,基本立法精神是保证财政政策公开性,明确财政政策各级决策实施者的义务,以此促进财政政策的透明度、稳定性、责任性、公开性和效率度,避免经济政策受政党政治的干扰过度波动。英国近年来财政政策的目标是在中期实行稳健的公共财政。一方面通过税收与支出的调节,把债务控制在较低的水平;另一方面根据“谁受益、谁支付”的原则体现代际公平(Inter-generationEquity)。财政政策目标的设定有两条基本的财政纪律。一是在经济周期运行中,政府借债只能用于投资,而不能用于当期消费支出,换言之,政府消费收支必须平衡,这是不可逾越的铁律。另一条财政纪律是可持续投资,在整个经济周期中把公共债务率(公共部门的净债务余额与GDP之比)控制在一个稳定的审慎的水平,不超过40%。英国债务与现金管理和宏观经济政策的关系是:它属于财政政策的一部分,并与货币政策相分离。在英国,债务与现金管理的机构是债务管理局(DMO,DebtManagementOffice),它的职责是支持财政政策的实施,“在考虑风险的基础上,以最低成本进行长期债务筹资,以成本收益衡量最有效地管理政府账户体系(ExchequerPyramid)的现金总需求,并与货币政策相协调。”债务管理政策由于决策和实施过程以及机构的独立性,在很大程度上不会对央行管理通胀目标产生影响。不过由于政府债务管理是通过国内金融市场进行的,受制于国内货币环境的影响,又对国内货币环境有反馈作用,所以和货币当局的协调也是有必要的。二、组织结构框架在债务管理局成立以前,英国的债务管理由央行操作。1998年债务管理局成立,隶属财政部(HMTreasury),独立于央行。其基本考虑是两个方面:其一,债务管理的职能从央行业务活动剥离出来,由央行通过设定利率完成单一政策目标(通胀水平),避免目标分散造成实际的或者市场认为可能的利益冲突。其二,以此减低市场的不确定性,即市场利率水平仅由央行操作向市场传导信息,而不确定性的下降有利于融资成本的降低。具体地,债务管理局行政隶属于财政部。每个财政年度初,债务管理局的总体原则和国债规模由财政部部长会议确定,但在具体管理和操作方面实行专家治理,具有相当大的独立性和市场可信度。财政年度末,债务管理局向财政部提供年度述职报告(AnnualReportandAccounts)和下年度筹资预案(AnnualRemit),就政府资产管理目标提出建议,财政部结合财政收支和国际收支状况作通盘考虑。债务管理局独立于央行。一是地理位置上和央行隔离。二是债务管理局没有利率变动的内幕消息。三是债务管理局负责国内债务管理,与央行负责的海外储备管理(英国没有外币债务)相分离。央行作为政府的银行,为债务管理局提供结算、账户登记和每日转账等服务。债务管理局的主要职能有四项:(1)政府的债务管理,包括国库券(T-bills)和中长期国债(Gilts)发行、国债市场管理;(2)政府的现金管理,包括政府每日现金流的转入和付出、国库券发行、货币市场拆借;(3)政府的短期资产管理,包括现金盈余和一次性许可费收入的管理;(4)中央政府向地方政府的资金放贷以及几种指定的公共部门基金(PublicSectorFunds)的投资等。三、政府账户体系债务管理局作为现金管理者管理政府账户体系。该账户体系包括三级主要账户:债务管理账户(DMA,DebtManagementAccount)、国家贷款基金账户(NationalLoansFund)和集中基金账户(ConsolidatedFund)。其中,债务管理账户是政府的现金和债务管理总账户,反映每日债务管理活动(包括现券交易、回购交易和货币拆借)和国家贷款基金账户余额变动。英国立法赋予该账户的功能:(1...