地方政府资产负债表的编制和使用VIP专享VIP免费

地方政府资产负债表的编制和使用截至2014年中期，我国大部分省级政府已经在“权责发生制政府综合财务报告”的框架下基本完成了地方政府资产负债表的试编工作，目前正在总结经验，争取完善编制的原则和方法，并开始研究如何使用资产负债表。有些地区（如上海、江西、安徽等）已经在区县层面开始试编政府资产负债表。中国地方政府资产负债表的试编，原则上与国际通行的做法基本相符，但在口径、估值方法、会计标准等方面也遇到了不少具有中国特色的问题。有些问题的解决方案可以在短期内取得共识；但有些难点问题源于体制和政策的不确定性，短期内难以取得完全共识。笔者的观点是，处理这些难点问题时，首先应该考虑编制资产负债表的主要目的是什么。从目前情况来看，我国地方政府编制资产负债表的首要目的应该是帮助评估地方政府所面临的债务风险和未来的偿债能力。基于这个观点，在处理口径等有争议的问题时就应该充分考虑：一是政府是否负有偿债责任（如由于政府对公益性的国有企业负有偿债责任，这些国有企业就应该并表计入政府资产负债表）；二是这些资产的可变现性（只有有一定可变现能力的资产才有助于提高政府的偿债能力）。编制中国地方政府资产负债表的若干难点第一，国有企业是否和如何计入政府资产负债表。发达国家的国有企业占GDP的比重多在1%或略高的水平，国有企业纳入政府资产负债表的具体方法和原则（如完全并表或仅将国有企业权益计入政府资产负债表）对政府资产负债规模的影响不大。但是，我国国有企业占GDP的比重高达30%，资产（或净资产）占全国企业的比重更高，并表方法因而可能会显著影响分析的结论。笔者的建议是，将国有企业分为公益性与非公益性两类。公益性国有企业承担公益性责任，现金流无法持续覆盖项目成本，政府对其负有显性的偿债责任，应该将其并入政府资产负债表。对于非公益性的国有企业（如在竞争性领域的国有企业），政府不应承担其偿债责任（若干竞争性国企即使倒闭也不会导致公共服务的中断），但有出售（变现）所持有股权的权利，因此应当将政府持有的该企业权益计入政府资产负债表中。在实际编制地方政府资产负债表的过程中，公益性与非公益性国有企业之间会出现“灰色地带”，比如，有一些同时承担公益性与非公益性项目的平台类国有企业。因涉及尚未完成的国有企业改革，目前只能暂时借用上级机构设定的口径（如审计署规定的政府融资平台）来定义公益性企业，未来则可以考虑为公益性项目（而非企业）单独编制资产负债表，并将此表并入政府资产负债表。从长期看，地方融资平台的改革方向应该是将公益性项目整合在公益性国有企业内，同时将非公益性项目逐步独立为非公益性企业，不再纳入平台口径，或出售给民营资本。在这项改革取得实质性进展之后，“灰色地带”自然消失，国有企业如何纳入政府报表的问题也就迎刃而解了。第二，特殊资产是否应该计入政府资产负债表。所谓特殊资产，指部分没有相应负债的公共基础设施（如公路、桥梁、公园等）、土地和矿产等自然资源、文物资产等。笔者的建议是，不收费的和无法收费的公共基础设施，可以暂不计入。原因在于，这些资产存在的目的是为公众提供不可或缺的公共服务，它们无法变现，其存在并不增加政府的未来偿债能力。土地和矿产资源的情况较为复杂。笔者的建议是，已经被政府（如土地储备中心）收购的土地应该计为政府资产，但尚未收储的土地暂不计入。理由至少有二：一是未来哪些土地可以出售以及出售的市场价格有巨大的不确定性；二是如果将未来可能转让的土地都计入政府资产，会造成“政府未来财政总收入将比现在大幅提高、政府偿债能力很高”的假象。事实上，我国全口径政府预算中目前每年已经包括了约4万亿元人民币的土地出让金，土地出让对应的刚性支出（如拆迁安置费用等）也非常大，政府土地出让的净收入未来大幅上升的可能性很小。至于矿产资源，鉴于已探明储量的大部分矿产资源已经为国有企业所持有，而国有企业的资产或权益已经通过并表或权益法计入了政府资产负债表，不应该再重复计入。对于已探明储量但未归属任何企业的矿产资源，理论上可将其计入政府资产负债表，但由于未来价...