建设工程造价审计决定的法律属性及效力【摘要】在对国有单位的建设工程进行造价审计时,审计机关往往发现其审计决定与建设工程合同造价决算存在偏差。围绕建设工程造价审计引发的问题,分析了建设工程造价审计决定的法律属性没和造价审计决定的法律效力。【关键词】建设工程;造价审计决定;法律属性;效力根据我国宪法第91条、第109条的规定:审计机关必须对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。我国审计法第2条规定:审计机关有权对涉及国有资金的收支活动进行审计监督。在国家机构、国有企事业单位(以下统称国有单位)作为建设单位的建设工程中,审计机关必须对工程造价进行审计,以便监督财政性资金或者国有资金的利用状况。在对国有单位的建设工程进行审计时,审计机关往往发现其审计决定与建设工程合同造价决算存在偏差,有时偏差甚至很大。实践中,审计机关、法院、建设工程合同当事人为此争论不休,由此引发了很多诉讼。对此问题,理论界也存在不同看法。不少观点将之归于审计法与合同法的协调问题。弄清建设工程造价审计决定的法律属性及其效力,是解决这一困惑的关键所在。一、围绕建设工程造价审计引发的问题伴随着《政府采购法》的颁布和实施,由国有单位投资建设的工程多纳入政府采购的范围。政府采购最终表现为合同行为,适用合同法的规定。建设工程合同的当事人包括采购人国有单位、供应商施工单位。政府采购合同是国家为一方当事人,其他民事主体作为另一方当事人的特殊合同。属于政府采购的建设工程合同,由于使用的是财政性资金,必须接受审计监督。不属于政府采购的建设工程合同,在国有单位作为建设单位时,其资金属于国有资金,为了防止国有资产流失,也必须接受审计监督。其他类型的建设工程合同,不须接受审计监督。讨论的是必须接受审计监督的建设工程,在必须接受审计监督的建设工程中,实际上涉及三方当事人,即作为建设单位的国有单位、作为施工单位的施工企业、作为国有资金监督者的审计机关。审计实践中出现的问题是,建设单位与实施单位就审计机关做出的建设工程造价审计决定发生争议。其表现形式可以归纳为以下两种主要类型:一是建设单位与施工单位对工程造价本无争议,由于审计机关做出了核减工程造价审计决定而引发争议。如嵊州市烟草专卖局办公大楼装修工程及所属门市部等零星工程审计纠纷案。在该案中,建设工程合同已经履行完毕,审计机关在审计该工程合同时,发现其中存在施工单位虚报冒算、重复计算、高套定额等行为,遂做出核减工程款的审计决定。作为建设单位的药草专卖局依据这一审计决定,要求施工单位返还多收的工程款。施工单位认为则合同合法有效且已经履行,不同意返还工程款,遂诉至法院。二是建设单位与施工单位对工程造价发生争议,建设单位请求审计机关对工程造价进行审计,审计结论不利于施工单位,施工单位以违约为由将建设单位诉至法院,要求按照合同约定支付工程款。如某化肥厂制造安装工程审计纠纷案。在该案中,作为建设单位的化肥厂与施工单位签订了合成管道工业化制造安装合同。施工单位按照合同履行完毕,工程合格,通过验收。在工程结算时,双方对结算金额发生争议,建设单位遂请审计机关对工程造价进行审计,审计造价比合同决算造价减少67537.95元,建设单位以此为据减少了应向施工单位支付的工程款,施工单位遂诉至法院,要求按照合同决算金额支付工程款。从以上两种类型的建设工程审计纠纷看,双方的纠纷皆起因于审计机关做出的审计决定,核心的问题在于建设工程造价审计决定能否作为支付工程款的根据。换言之,在诉讼中法院能否直接认可审计决定,并依此作出判决,这取决于建设工程造价审计决定的法律属性。二、建设工程造价审计决定的法律属性如果把建设工程造价审计决定认定为一种具体行政行为,其效力仅在于约束被审计单位。建设工程造价审计是针对作为建设单位的被审计单位所做出,其行为的行政相对人不包括建设工程的施工单位,换言之,施工单位并不受审计决定的约束。能够对施工单位进行约束的只能是建设单位与其签订的建设工程合同,更进一步讲,调整施工单位与建设单位之间关系的法律是合同法,而非审计法...
