国税收制度建设的思考依法治税是依法治国基本方略对税收领域的具体要求。推进依法治税，加强税收立法、执法和监督，必须首先抓好税收制度建设这个基础工作。税收制度建设从广义上说，既包括制定税收法律、法规和规章的立法工作，也包括税收规范性文件的制定管理以及税务机关内部管理制度的制定活动。目前，我国税收制度建设水平还不太高，法律规定和实践层面都还有不少需要完善的地方。在依法治国基本方略逐步落实、依法行政进程不断加快的形势下，如何建设一套清晰、完备、协调、有效的税收制度体系，为建立税务机关执法和管理活动提供坚实的制度保障，显得尤其迫切和必要。一、当前我国税收制度建设现状和存在的问题近几年来，我国的税收立法工作取得了长足进步。20*年*月，第九届全国人民代表大会常务委员会二十一次会议对《税收征收管理法》进行了革命性的修订，20*年*月，国务院第362号令对《税收征收管理法实施细则》进行了改革性的修订；20XX年*月，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议对《中华人民共和国个人所得税法》进行了第五次修订；国家税务总局先后印发了《税务部门规章制定实施办法》和《税收规范性文件管理办法（试行）》，对税收规范性文件制定管理作出了具体规定。20XX年*月，第十届全国人民代表大会五次会议通过了“两法”合并的《企业所得税法》，标志税收立法和税收制度建设迈上一个新台阶。然而，当前我国税收制度建设也存在一些问题。（一）税权不太规范1.税收立法权不明确。根据税收法定原则，税制的基本要素如征税对象、计税依据、税率、税收优惠、税收管理的基本制度以及纳税人的实体权利义务等应当由法律规定。我国《宪法》和《立法法》对立法权作出了明确规定，《立法法》还规定，税收的基本制度只能制定法律；尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。授权决定应第1页共22页当明确授权的目的、范围。目前，关于国务院税收立法权的依据，一是1984年第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》。其授权国务院在改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。二是1985年第六届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。其授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。上述授权目的不明确、范围不具体、期限不确定，属于概括性授权即空白授权。美国法学家伯纳德·施瓦茨曾说过：“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任立法，行政机关等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制造法律。”[1]而且，根据《立法法》的规定，被授权机关不得将权力转授给其他机关。对财政部、国家税务总局来说，只能是根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定部门规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。部门规章的规定属于执行性规范，不是创设性规范。因此，财政部、国家税务总局都不得行使属于全国人大及其常委会和国务院的税收立法权，也不得超出税收法律、行政法规的规定作出创设性规定。但是，由于税收立法权的划分不明确，现实中财政部、国家税务总局规章和各级税务机关的税收规范性文件时有创设性规定，这种职权性立法没有明确的依据。如根据税收征管法，《发票管理办法》本应由国务院规定，但却由财政部制定发布，其虽然经过国务院批准，但也不符合税收立法权的要求。2.地方税收立法权少。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定，按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。同时规第2页共...
