我国土地征收制度的政府、社会联动模式之构想 关键词: 公共利益 “准所有权” 分配的正义 社会调节 补偿基金内容提要: 我国集体土地所有权受到国家严格管制,其地位实为“下级所有权”、“准所有权”或“大使用权”,其性质实为“公共性权利”;同时基于分配正义的考虑,我国土地征收制度不需要界分“公共利益”与“非公共利益”,也不能以市场化的方式或标准对失地农民予以补偿。完善我国土地征收制度的政府、社会联动模式,利用社会调节——公共决策的机制——限制政府,并由政府整体让利于农民集体——建立区域性的土地征收补偿基金——才是最佳选择。如此将农民作为一个整体——利益共同体——加以保护,就可以实现整体效率和实质意义上的公平。 一、引言:问题与学说 我国土地征收制度,是指国家(以政府为代表) 为实现最广义的公共利益(或表述为“不需要界分‘公共利益’与‘非公共利益’”) ,依照法定程序,并事先对被征地农民集体予以补偿安置,凭借其公权力强制性猎取集体土地,从而使之变为国有土地的法律制度。在上个世纪计划经济大背景下产生进展起来的我国土地征收(原称为“土地征用”) 制度,现今弊端重重,已成为激化社会矛盾的诱因之一。该制度存在之问题各界有目共睹,主要表现在三个方面:第一,政府土地征收权不受限制,导致大肆圈地造成土地资源的严重浪费;第二,土地征收失范,违法征地、用地严重,征地秩序混乱,尤其是官商勾结,导致腐败与暴富共生;第三,土地征收补偿标准不合理进而被搁置,补偿实施不法律规范,被征地农民的利益未受到妥当保护。 针对上述问题,许多学者进行了深化的讨论进而提出了解决问题之方策。笔者将其中代表性的观点归纳为“变革派”与“改良派”。持“变革派”观点的学者将我国土地征收制度存在问题之原因归结为宪法、法律对“公共利益”内涵的表述过于笼统,并在实际上未清楚界分“公共利益”与“非公共利益”,由此导致政府权力不受限制，“越界”侵犯了私人在“非公共利益”领域应该享有的财产自由与人格尊严这一根本层面。他们主张将政府征收土地的目的严格限定为“公共利益”,并对此予以清楚界定;将现“非公共利益”的征收改为由农民集体与用地者直接进行民间土地交易,防止政府滥用土地征收权。同时,他们进一步主张,应强化集体土地所有权,以对抗政府滥用土地征收权;应开放农村集体土地流转市场,以疏导而非禁堵的方式减少农民响应违法征地、用地的冲动。[1]这已然成为我国学界的“流行话语”。笔者认为,上述观点...
