质量管理监管法律机制思考以审查审批为核心的环评监管法律机制的困境我国环评制度是20世纪70年代在借鉴国际经验的基础上逐步形成的。受特定时期经济社会发展条件的制约，环评监管机制主要以建设项目环评审批和规划环评审查为核心，以环评文件分类管理、分级审批制度为主线。我国环评法律制度虽然搭起了相对完备的制度框架，可在制度的内涵和具体执行上未能较好达到环评核心理念的要求，《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》在一定程度上就是“环评审查审批法（条例）”，环评的权威性、实效性与发达国家相比差距较大。从环评法律执行及监管的总体状况看，建设项目未批先建、未批先投和规划未评先批、批后补评等违法行为突出，普适性的环评审查审批制已事实上失灵；从环评执行效果看，建设项目批建不符、重大变动和规划评而不用、禁而不止较为普遍，说明事中事后监管的不力，也说明环评质量特别是环评文件质量存在不足；从环评后续监管看，企业未落实环评文件的要求，变更环保措施，超标、超总量、超种类排污等违法行为屡禁不止；从总体环境质量变化趋势看，在污染防治、违法责任追究等相关制度不断强化的情况下，一些污染物排放量仍随着经济总量的增长而呈上升趋势，污染预防制度的实施与预期效果差距较大。导致环评监管机制困境的原因是多方面的，其中关键因素之一就是以审批审查为核心的环评监管法律机制存在严重缺陷与不足，环评活动围绕着审批审查在运转，以通过审批审查为目的，环评结论在帮助委托单位发现并解决真实的环境问题、优化决策、源头预防污染和破坏方面的作用没有充分发挥，也没有能够在指导和约束建设单位和规划执行单位在实践中减少和控制环境问题上发挥应有的作用。本文认为，将环评监管机制的核心由环评审批审查调整为环评文件质量管理，围绕环评文件质量完善环评监管机制，可有效解决当前环评制度面临的困境和发展问题。环评监管法律机制应该以环评文件质量管理为核心环评制度是规范环评文件的编制和修改、征求意见及博弈、审查审批、执行落实、跟第1页共9页踪反馈与调节参与评价各方关系的法律制度。环评监管制度应该是围绕环评文件的编制、审查、实施等全过程的质量监管制度，从某种程度上讲就是环评文件质量管理制度。我国以往环评法律以审查审批制为核心，反映了环评制度初期我国的经济社会发展状况，推动了环评法律制度的建立和施行。但环评审查审批只是程序，环评文件质量才是实质；环评审查审批是环评的具体环节，环评文件质量管理则贯穿全过程。将环评制度的核心调整到环评文件质量管理上，具有充分的必要性和可行性，也许可以系统解决环评制度体系面临的困境和发展难题，保障环评制度持续发展。环评文件的地位决定了环评文件质量管理的核心地位环评文件质量是衡量环评法律制度有效性的关键。第一，环评文件是环评法律制度有效实施的体现。作为环评法律制度实施的主要工具和成果，依法编制的环评文件是规划和建设项目的环境可行性的基础，环评文件内容体现了各相关方关系调整的主要成果，连接着建设单位或规划编制单位、环评机构、规划环评审查小组的召集部门或有关审批机关、进行技术评估的技术机构、有关专家、可能受影响的公众等相关主体，串联起环评业务的委托、环评文件的编制、审查审批、实施和后评估等环评工作全过程，是确认环评参与各方的权利、义务和法律责任的重要依据。第二，环评文件质量是环评法律制度有效落实的关键。环评作为源头预防环境污染和生态破坏的重要制度，其制度成效在一定程度上决定了后续的环保监督检查、环保设施设计与建设、环保设施验收、环保措施落实与后环评、排污许可证管理等系列法律制度的施行效果，环评文件是连接环评制度与这些法律制度的“中介”，其质量是环评法律制度实施成效的重要标准，对环评监管法律机制目标的实现具有决定性影响。第三，环评文件内容是环评制度强制性、权威性的标志。环评文件记载了规划或建设项目涉及的环境管理要求、环境标准和技术规范等各项规定，“白纸黑字”并经过法定程序而成为具有法律效力的文件。环评文件质量的重要性也体现在，依法经...
