探索中国的非对称分税制模式摘要使在分税制较完善的国家税权也相对集中于中央不过这些国家的地方政府在治理地方税上有一定的自主权我国的财税体制既要保证中央有较强的宏观控制能力又要充分调动地方积极性因此我国分税制必须“中央地方兼顾”“初始财力与事权非对称最终财力与事杠相统一”的分税制模式是实现中央地方兼顾的一种理想途径不过其形成的改革过程必然是渐进式的“财权与事权统一”原则在我国有非常多的论证最近有些学者开始尝试“打破财权与事权整体统—”谷义和秦家顺(1998)较早的提出了“事权以地方为主财权以中央为主”说法；杨斌(1999)认为“我国分税制进—步发展的方向”是“非对称型分税制”；徐康宁(2000a)明确阐述了“税权与事权非对称分税制”概念本文将重点论述我国实施非对称型分税制的必然性和形成这一模式的渐进改革外国分税制经验考察世界主要国家多数已采用分税制各国分税制的具体模式千差万别但是从国家财政收入的初始分配来看分税制模式主要可归纳为三类①彻底分税、联邦与地方分权型以美国为典型；②联邦(中央)、地方兼顾型以德国和曰本为代表；③中央集权型如法国、韩国等比较完善的分税制模式也有所不同但它们明显具有三个共同特征1、分税制都不是绝对的在分税制较完善的国家分税制并不是国家财力的决定性分配而是国家税收在政府间的初始分配各国都借助纵向或横向的转移支付手段以达到各级政府的最终财力使用权与事权的大体平衡一般不存在地方向中央上解的现象即使是分税制最为彻底的美国州和地方政府也不是只以本级收入实现本级事权联邦拨款占州与地方政府支出的比例在“80年代初达到25％尔后保持在20％左右90年代逐年有所上升”2、税权相对集中于中央事权分散给地方这些国家主要的税收立法权集中于中央税源稳定的大宗税收收入划为中央财政收入作为中央的初始财力而通过授予地方较多的事权(辅之于财力补助)来发挥地方政府的能动作用例如在美国和日本所得税是税源最有保障的税收个人所得税和法人所得税就成为联邦(中央)税的最主要收入3、许多分税制较完善的国家都赋予地方政府①适当的税收管理权如“美国实行联邦、州和地方三级课税制度三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权、征收权”虽然曰本和德国的主要税收管理权集中在中央(或联邦)但是日本“一些地方税的解释权和减免权归地方政府”德国的“州级政府也有权开征某些地方性税种”(以上引自《外国税制概览》)而法国“无论是征税权还是税额的分配都由中央政府统揽”那种高度集中的税收管理体制并不足取因为“法国的现行税制非常复杂”也“还没有建立起规范的调节机制(指转移支付制度)”(《法国财政制度》p52和80)外国的分税制经验给我们以下启示①不能割断中央与地方之间的财政关系由于地区间的经济发展不平衡分税制的有效运行要求一套完善的转移支付体系②税权的相对集中是必要的许多市场经济发达国家的中央集中程度并不低例如1980年以后美国联邦政府财政支出占全国财政支出的比例一直保持在55％左右英、法等国家的这一比例更高③授予地方政府适当的税权和赋予地方政府较多的事权同样重要前者可以提高地方税收效率后者可以提高政府职能的有效性总结各国分税制实践还可以发现高效的规范化分税制需要具备一些基本运行条件①各级政府的事权范围比较明确②比较充分的信息资料积累准备为分税制及转移支付制度的科学设计提供经验依据③能够建立比较完善的地方税收体系中国分税制模式的选择我国的财税体制应该既能保证中央有较强的宏观控制能力又能充分调动地方积极性因此我国分税制的方向必须是“中央地方兼顾型”的模式经济转型期我国加强财政的宏观控制能力非常必要也很紧迫在市场经济体制下如果中央没有足够的财力作后盾宏观调控将成为一句空话如果财政调控经济的能力削弱了国家必然要“赋予国有经济参与调控国民经济的重大任务”(吴宣恭2000)那样不利于政企分开不利于现代企业制度改革分税制改革后我国中央财政收入比重有所提高但除了1994、1995两年中央收入超过50％以外以后各年都低于50％(《中国统计年签》1999P275)这一比例比彻底分税的美国还低所以现在强调税收初始分配相对集中于中央还...
