基层重建需要新的治理理念马宝成无论对于国家治理还是个人日常生活来说，基层都是非常重要的。可以说，基层稳，则人心稳、社会稳、国家稳。中国的改革起于基层。经过30多年的改革，中国基层改革取得了前所未有的成就，但也面临着很多深层次的重要问题亟待解决。比如乡村关系问题、两委关系问题、乡镇政权的去留问题、基层公共服务和社会建设建设问题，等等。可以这么说，解决这些重要问题，事关中国改革、发展、稳定的大局。从这个意义上说，我们的基层重建任重道远。本文认为，搞好基层重建不仅需要优良的政策设计，而且也需要创新治理理念。这一新的治理理念，就是要从意识上改变传统的国家与社会对立、排斥的思维，树立新型的国家与社会协同发展的新观点。以这一新的治理理念来指导我们的基层重建，有利于我们克服基层重建的困境，从而真正达成基层重建的目的。一笔者认为，基层重建的根本问题在于如何调整基层国家权力（乡镇政权）与基层社会的关系问题。围绕这些问题的争论很大，至今难以形成共识。关于这个问题，目前大致有以下几种观点：一是乡镇政权退出基层社会的观点，主张国家从基层社会彻底退出，撤消乡镇一级政府。[1]二是强化乡镇政权的观点，认为应该继续强化乡镇政权对基层社会的主导作用，大力加强乡镇政权建设，县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。同时，还必须将社会体制的下线伸入到村庄，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，取消村民自治。[2]以上两种观点，在基层重建的中都有具体的实践。关于第一种观点，在前一阶段的乡镇政府改革中，各地都有撤并乡镇政府的做法。关于第二种观点，在基层也有一些改革案例出现，比如浙江省从大约10年前就在一些经济发展较快的乡镇基层开始实行“强镇扩权”。扩大乡镇政府行使环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等职能。在很大程度上解决了县级政府鞭长莫及、社会管理滞后的问题，促进了乡镇职能转变，强化了公共管理和社会服务。到2007年底，全省共有141个强镇获县级管理权限，权限范围也从环境保护、社会保障、集镇规划、审批处罚逐步扩展到财政、户籍等10方面，杭州市得到扩权的镇多达19个。[3]三是县政、乡派、村治的观点，建议把农村基层政府由乡（镇）收缩至县（市），县以下的乡镇成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。[4]撤消乡镇政权的观点，放大了国家权力给乡村社会带来的负面效应，几乎把目前乡村社会存在的各种问题都归结为国家权力。强化乡镇政权的观点则扩大了乡村社会的自主性的负面效应，担心村级治理会妨碍国家权力对乡村社会的渗透和控制，不仅会造成国家管理的困难，乡村的失控，甚至使乡村社会的沉渣泛起，从而阻碍了我国乡村及整个国家的现代化，损害了政治制度化和国家一体化。而县政、乡派、村治观点实际上也是主张国家权力从乡村社会中退出。笔者认为，从治理理念来看，这些观点有一个共同的基础，这就是以对立的眼光来看待基层国家权力与基层社会关系，都强调甚至扩大二者排斥、对立的一面，把国家与社会的关系视为一种零和博弈，国家强必定社会弱，而社会强必定国家弱。而忽视了二者协作、互惠的一面。在这样的理念指导下，我们的基层重建的政策设计往往将基层国家权力和基层社会置于对立的关系当中，其结果就可想而知了。二如果换一个角度，如果我们以协同发展的观点来看待基层政权与基层社会关系，就会发现二者具有相互协作、互利互惠的一致性，它们之间其实是互为条件、互相依存的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。[5]其实，从政治现代化的角度看，国家力量和社会力量在这一过程中都是在不断发展的，表现为“强国家——强社会”的相互关系，笔者称之为互强型国家与社会关系模式。从国家方面来看，国家力量的增长主要表现为国家权力运做范围的扩大、运做过程的规范化和制度化、有效运做水平的提高。首先，在传统政治时期，国家权力由许多分散的主体——教会、贵族、地主、绅士、家族、宗族等——...
