我国城市户外广告管理体制的政策实践与政策建议一、我国城市户外广告管理的政策实践户外广告监管制度是伴随着户外广告的发展而不断变迁的。我国户外广告监管制度主要包括《广告法》、《广告管理条理》、部门行政规章和地方性的各项规定。1987年颁布的《广告管理条例》明确了户外广告的设置责任；从1993年开始，各省、市、自治区根据本地区的特点，相继制定了户外广告管理法规以规范户外广告行业的发展；1995年2月实施的《广告法》对禁止设置户外广告的区域作了明确的规定，同时指出：户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定；1995年12月，国家工商行政管理局颁布了《户外广告登记管理规定》，空间广告权的设置与审批逐步规范化、公开化。2003年，珠海市率先推出《珠海市户外广告设置管理规定》，并实施了户外广告位使用权拍卖。继珠海之后，各大中城市纷纷制定相关的法律法规，并安排当地产权交易部门负责施行广告设置使用权交易，将户外广告位使用权拍卖，并将拍卖所得用于城市建设。2007年10月《物权法》实施，对有关户外广告构筑物的用益物权、户外广告的设置等提供了法律基础和保障。2009年广州实施“户外广告新政”，对空间广告资源进行统一拍卖，其中收益的40%归政府所有，新政的实施引来质疑与反对。广州之后，成都、武汉、扬州等地纷纷“效法”，于是，空间广告资源的产权之争成为焦点。2009年，昆明市把所有的户外广告设施列入清查整治范围，以城市规划调整或社会公共利益需要为由，对部分户外广告实施强制拆除。制度解析尽管各省市结合各地区的经济发展情况制定了户外广告管理的相关规定，但这些管理法规突出了广告公司的资质要求、广告设置的规划和审批等环节，政府甚至官员个人的意志对户外广告的发展有较大影响[夏亚灵.我国城市经营型户外广告管理法规研究[J].广告大观（理论版），2006（5）：59-72]。在监管层面上，行政审批是典型的计划经济管理思维，不能适应市场经济发展的需要[谢玉元.我国户外广告呼唤立法研究[J].当代经理人，2005（5）：23-24]。许多城市的户外广告管理规定明确指出：非公有场所设置户外广告也要交纳部分占用费。空间广告权的拍卖也带来商业风险，突出的表现是对媒体资源的争夺而导致户外广告价格的上涨和垄断的产生[谢加封.城市户外广告媒体资源市场化配置研究[J].广告大观（理论版），2009（4）：43-46]。政府不断对相关管理法规的修改也加大了户外广告管理的不确定性，特别是以清理整顿的名义损害广告经营者的合法权益，违背了现代行政执法的信赖保护原则。空间广告权监管的“制度障碍”是经济体制改革转型时期的现象，其根源是空间广告资源的“产权缺陷”。1.产权界定与政府监管产权理论的核心思想在于对资源的充分利用和有效保护，科斯（R.Coase）认为：一个社会中稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排。经济学中的问题或价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定以及应采取怎样的形式的问题[R.科斯，A.阿尔钦.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].上海人民出版社，2004：204-205]。巴泽尔（Y.Barzel）认为：个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利和权力构成。人们对资产的权利不是永久不变的，它们是他们自己直接努力加以保护、他人企图夺取和政府予以保护程度的函数[巴泽尔.产权的经济分析[M].上海人民出版社，1997：136-153]。明确的产权界定可以有效的激励和约束广告活动的主体，从而实现空间广告权利用效率的最大化。空间广告权的合法设置，涉及空间广告权的占有、使用和户外广告设置的行政许可，因此会派生出两种权利：一是空间广告权的所有权，属于物权法范畴；二是空间广告权的经营权，属于行政法范畴。空间广告的所有权是经营权的前提，所有权界定不清晰，造成产权所有者的行为边界模糊，导致空间广告权的管理秩序的混乱。由于在《物权法》中没有对私有物业附属的空间权的权属问题作出明确规定，因此，依附于私人物业上的空间资源的使用权和收益权归属问题一直存在争议。2.产权约束与...
