城市公共参与及社会职责研究公共参与和社会问责：概念和关系在政治问责研究中，研究者发现，在许多新兴民主国家，选举制度的广泛推行并没有有效地制约权力掌有者，公民的利益和诉求仍然被侵扰和蔑视，选举制度并未成为公共权力问责的基石。在对这些经验进行反思的基础上，研究者日益认识到西方政治制度中以选举为核心的问责制度之局限，特别是西方责任政府之经验难以照搬到第三世界国家。因此，与过去强调选举和权力制衡的问责机制不同，研究者越来越重视“社会问责”对于构建责任政府的重要性①。研究者将政治问责分为横向问责和纵向问责两种。横向问责主要指的是来自国家内部的立法、司法和独立行政监督机构这三种主体进行的问责形式；而纵向问责是指来自国家外部的问责，它包括选举问责和社会问责（ＳｏｃｉａｌＡｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ）两种形式。不同于选举问责，“社会问责”是通过普通公民或者公民社会组织直接或者间接地参与来实施问责的问责方式②。世界银行将“社会问责”界定为：一种依靠公共参与（ｃｉｖｉｃｅｎｇａｇｅｍｅｎｔ）来实现问责的问责途径，它通过普通的市民或公民社会组织的公共参与来寻求政府对于社会负责③。可以看到，公共参与是社会问责的根本实现途径。世界银行报告指出，公共参与可以从三个方面促进问责。第一，公民社会直接监督政府、直接向他们施加压力，以实现一种不同于选举的纵向问责。第二，通过持续有效的公共参与促进横向问责。当公民社会对某一行政部门进行指责时，同时也在向监督它的平行部门施压，如果问责效果没有达到，说明该监督部门也是无作为的。因此，公共参与会促进平行部门之间的相互监督。第三，促进斜向问责（ｄｉａｇｏｎａｌａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ）④。这种参与方式突破了将问责区分为“横向问责”和“纵向问责”两种类型，而是结合了这两种问责类型，即“斜向问责”⑤，主要是指公共社会不拘泥于自下而上的问责方式，而是可以参与到横向问责的监督机构中去。当然，与其他政治问责形式相比，依靠公民参与实施社会问责有其自身第1页共13页的特点。其他的问责形式往往是事后的责任追究和惩罚，而社会问责是一种积极主动的过程，它包括了公民和公民社会组织事前或者事中的参与、对话和评估，官员需要告知和论证他们的决策方案、行为和结果。同时，社会问责虽然不能够直接对公共权力掌有者进行惩罚，但是，它可以对有悖民意的政府施以公众压力和合法性质疑等正式和非正式的象征性惩罚，还可以通过公共参与来推动国家内部问责的启动。由此，社会问责的最终结果是让政府和官员更加对民众负责，公共政策的制定和执行更加反映民众的意愿和利益⑥。在中国，在一定程度上而言，以选举为核心的纵向问责以及依靠立法、司法和审计机构等施加的平行问责仍然存在一定的局限性。现有关于官员问责的法律法规和相关行政条例规定基本上都是在政府内部自上而下地进行责任追究和惩罚。在外部问责机制存在局限性的情况下，这种内部纵向问责就相应地会存在一定的可操作性和随意性，究竟什么情况下官员会受到问责充满了不确定性。因此，依靠公共参与、推动社会问责是在现有制度架构下强化政府和官员问责、积极回应民意的切实可行途径⑦。在社会问责过程中，公民和公民社会组织可以通过游行、静坐和群体性上访等非制度化的方式来表达抗议、寻求政府的问责，公民也可以通过更加制度化的公共参与机制来寻求政府的社会问责。相对于非制度化的方式而言，制度化的公共参与机制能够建立更加协作的国家与社会关系。在许多第三世界国家，以公共参与推动社会问责已成为了一种切实的民主实践。信息公开立法、公共听证、社会审计（ｓｏｃｉａｌａｕｄｉｔ）、公民陪审团（ｃｉｔｉｚｅｎｊｕｒｙ）和参与式预算等制度化的公共参与机制广泛地建立⑧。比较而言，我国的公共参与机制仍然不够健全。２０１０年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出要把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”，其中，公众参与主要有两个方面的内容。其一，它模糊规定了“做出重大决策前，要广泛听取、充...
