构建土地规划实施保障措施体系的思考概要 姜志法刘双良中国人民大学公共管理学院构建土地规划实施保障措施体系的思考 如何构建适合我国国情的土地规划实施管理保障措施体系，确保土地利用总体规划的顺利实施，成为当务之急。上轮土地利用总体规划的实施，对保护我国有限的耕地资源，保障国家粮食安全，保障重点建设项目和生态环境建设用地，促进节约集约用地，保障经济社会持续、稳定、快速发展都起到了重要作用。 但我们也应注意到，上轮土地规划的实施也存在着诸多问题。如耕地保护的目标难以完成、建设用地土地整理复垦规划难以实施、土地利用粗突破指标、放浪费、节约集约程度较低、土地规划频频修改，这些都使得土地规划的科学性和权威性遭到质疑，在一定程度上影响了耕地保护、建设用地集约利用等重要目标的实现。 一、规划实施“难”的原因 （一）内部原因 这主要是规划本身的原因。由于技术、人员等多方面原因，上轮土地利用总体规划的编制过程、前瞻性与动态性以及科学性与操作性存在一定的问题，导致规划实施难度较大。 １.规划编制过程不规范 土地利用总体规划编制速度缓慢，时间跨度太大，几年后完成的规划与实际土地利用相脱节；规划编制程序单向化，从上而下的土地利用总体规划编制，导致上下信息不对称，规划之间难以协调；规划编制过程公众参与不够，精英规划难以得到广大社会的认同与支持。２.规划前瞻性和动态性不足 土地规划中存在许多不确定因素，是一个信息不完全的灰色系统。而土地利用是一个不断运动的复杂系统，其发展也是一个连续的决策过程，因此，土地规划的制定也应该是动态的。我国正处于经济社会快速发展时期，社会矛盾多发，新情况、新问题层出不穷，规划前瞻性不足。然而，目前的土地利用规划缺乏动态的实施评估和快速修编机制，导致土地规划落后于第 1 页 共 36 页经济社会发展，难以起到调控土地资源配置的作用。 ３.规划缺乏科学性与操作性基础数据不由于上轮规划存在统计口径不一致、准确、专题研究不充分、指标分解不科学、规划弹性不足、可操作性不强的问题。如建设用地安排不合理，造成规划目标难落实。指标分解不合理，造成经济发展快速地区建设用地指标不够用，出现大量违法用地；而经济发展缓慢地区建设用地指标分配较多，土地利用粗放。 （二）外部原因 这主要是土地规划在实施过程中的原因。在土地规划的实施过程中，实施直接手段的束控无力与间接手段的引导缺位，是导致土地规划目...
