城镇化进程中土地制度改革的境外经验与启示发布时间：2014-4-4信息来源：国家行政学院学报一、土地制度要结构科学、体系完整，与城镇化进程互相促进一项完整的土地制度至少包括产权制度、经营与市场流转制度、收益分配制度以及农地保护制度。要使土地制度与城镇化互济共进，首先要构建既遵循土地制度变革一般规律、又包括以上四个制度的土地制度。1.城镇化初级阶段确立明晰的产权制度，实现“耕者有其田”。在土地制度演进中，助推城镇化的经验做法是确立明细的产权制度。尤其是在城镇化的初始阶段，明晰的产权制度和“耕者有其田”是确保农业生产顺利进行和维护社会稳定的重要前提。在现代化进程中，美国、法国、日本和中国的台湾地区的土地制度改革首先从确立农地产权开始。美国于1862年颁布的《宅地法》确立了小农土地所有制。法国资产阶级革命后，将封建土地制度转变为以家庭为单位的土地分配制度，保证了农民能够自由地利用他们所分到的小块土地。日本于1946年9月制定了《自耕农创设特别措施法》和《农地调整法改正法律案》，确立了“耕者有其田”和以自耕形态为主的农业生产形式。日本《民法》还规定，土地所有权是对土地直接的、全面的支配性权利，是一种重要的物权。私有土地可以自由买卖、交换、租佃。[1]中国台湾地区自1949年开始进行了两次土地改革。第一次土地改革的目标便是实现“耕者有其田”。这次改革分为三步进行。第一步是“三七五减租”，即将农地地租控制在主要作物全年收获量的37.5%以内。第二步是于1951年实行“公地放领”，即政府准许符合条件的农民对公有耕地进行购买，将国有耕地的所有权陆续转移为农民所有。1953年台湾政府颁布了《实施耕者有其田条例》、《台湾省实物土地债券条例》等法令，实施土地改革的第三步，即“耕者有其田”。[2]明晰的土地所有权界限和“耕者有其田”调动了农民的生产积极性，农业得到了快速发展，进而带动了工业化和城镇化发展。我国虽然家庭联产承包经营制度赋予了农民对土地的承包权和经营权，但目前我国法律对土地所有权主体的界定是不清的。比如，《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”[3]因此，进一步明确土地产权界限，是我国土地制度改革的一个方向。2.城镇化中高级阶段促进土地集中和规模经营。城镇化的中高级阶段，促进土地集中和规模经营是城镇化顺利推进的国家的普遍做法。例如，美国政府通过土地租佃制实现所有权与经营权分离，通过家庭农场经营方式实现规模经营。据美国农业部1992年一份有关农业特征的调查，美国全国土地面积的41.8%和96%的耕地属于家庭农场。[4]进入20世纪以来，英国政府逐渐改革租佃制农场的经营形式，利用经济、法律等手段促进土地集中和农业规模经营。法国政府于上世纪50年代出台了一系列政策措施，促进土地要素的集中与合理配置，大力推广农业机械化、专业化和产业化，促进了农业生产力水平提高和农业发展，推动了城镇化的顺利进行。[5]德国从1953年开始按照《田亩重整法》的规定，实施了田亩重整计划，通过田亩重整程序，推动农业集约化和规模化。从1949年到1994年，德国平均农地经营规模由8公顷提高到29.8公顷;低于10公顷的农业企业由140万个减少到28万个。[6]日本自1970年《农地法》第二次修改开始，扩大农户经营规模，改善农地的规模结构和经营结构，提高了农地的使用效率。中国台湾地区进入70年代以后，由于农业经营规模过小，农业发展基本上处于停滞不前的状态。从1983年开始，台湾地区进行了第二次农地改革，其目的主要是实现农业现代化和农地的规模经营。政府用各种经济、法律手段保证了农户的经营规模没有随人口的增加而缩小，农户的土地经营规模一般维持在1公顷左右，几十年来基本上没有改变。[7]上述国家和地区的农业现代化之所以能得到较快的发展，其原因就在于土地规模经营以及随之释放出来的大量的农业剩余劳动力，为工业发展提供了充足的劳动力资源;提高了农...
