依法规范执政党与人大的关系党的十六大报告在强调要改革和完善党的领导方式和执政方式时，特别提到要规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。其中，关于党的决策权与人大决定权的关系，是长期以来一直存在，并一再被提出，却在实践中未能正确解决的重要问题。理论上这个问题是明确的，宪法和党章也有所规定，诸如宪法规定全国人大是最高国家权力机关，这就表明在全国人大之上不能再有比它更高的国家权力机关，执政党也要服从人大制定的法律和作出的决定，即各政党（当然包括执政党及其党员）都必须以宪法为根本的活动准则；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。党章也规定党必须在宪法和法律的范围内活动。既然宪法和党章已有明确的规定，为什么党与人大的关系仍然长期未能妥善解决呢。其主要根源，一是陈旧的观念与惯性的阻碍；二是宪法中所确定的党与政权的关系原则，没有通过宪政立法和健全的制度加以规范。一、关于观念问题必须承认的是，不少党政领导干部对党的地位与作用的认识，还沿袭革命时期的旧观念旧制度，没有实现由革命党到执政党的转变，没有从长期以来实行的以党治国向依法治国转变。在有些地方和有些干部中，还多少存在党委和书记凌驾一切、指挥一切、调动一切的习惯思维与习惯动作和对既得权力的依恋。对党与人大关系在思想认识和观念上的误差，实质上是混淆了党的领导权与国家权力的关系，把党的决策权威等同于或凌驾于人大的决定权力。十六大报告指出，中国共产党是领导有中国特色社会主义事业的核心力量。这种领导，就其与国家政权的关系而言，主要指方针、政策、路线的政治领导，这种领导权的性质是属于政党的政治权威和权利，而不直接是国家权力。党的这种受人民拥戴和服膺的政治权威，不同于国家权力的强制力和普遍约束力，而主要是政治号召力、说服力和政治影响力。党的领导第1页共5页权不是凌驾于人民主权、国家政权和作为最高国家权力机关的全国人大之上或与之并列的权力。文革中在极左路线影响下产生的1975年宪法，曾在第16条中规定全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关，这就无异于把党视为更高于人大的国家权力机关。1978年宪法和1982年宪法都删去了在中国共产党领导下的一语，这不是否定党对人大工作的领导，而是改变党政不分，把党权置于人大权力之上的偏颇。早在1941年4月，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中批评一些同志把党的领导解释为党权高于一切，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府的法令，甚至把党权高于一切发展成党员高于一切。他认为，党对政权的正确领导原则是指导与监督政策，党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与以党治国完全相反的政策。（《邓小平文选》第1卷第10－12页、19页）在党权和政权（人大）的关系上，党政分开首先是权能分开，即在权的性质与作用上要分开，不能把党的政治权威同国家权力混同。在党权与民权关系上，列宁也讲过，苏维埃高于一切政党（《列宁全集》中文第1版，第26卷第467页）。无产阶级专政不等于党专政，必须划清党的机关和苏维埃机关的界限。（列宁在俄共第十一次代表大会上的讲话，转引自《斯大林全集》中文版第6卷，第224－225页。）我国党与人大的关系也是如此。在国家事务中，人大的权力是至上的，人大也高于一切政党。党一方面要在政治上领导人大的工作，一方面又要遵守人大通过的法律与决定，亦即党的意志既要体现人民意志，又要服从人民的意志。二者有冲突而又不能说服人民群众与人大时，也应以人大或绝大多数人民群众的意志为依归。在党与人大的关系上，一个重要问题是党与法的关系。这是通常混淆不清的一个老问题，所谓党大还是法大。列宁说过，在党的代表大会上是不能制定法律的。（《列宁全集》中文第1版，第32卷第216页。）党规（党的章程与党内生活规则）、党的政策不能代替国法。国家法律是由国家权力机关（人大）制定、并具有国家强制性与普遍约束力的。党规、党的政策不具备这一性质与法定条件。所谓不能以党代第2页共5页政，实质上是不能以党权代国权、以党规代国法，更不能以党权、党规压国...
