清洁能源促进政策的应用分析指南（草案，供讨论）第一章政策应用分析的一般原理一、政策的类型和特点（一）什么是政策，什么是清洁能源政策？政策，是个含意广泛的名词。因为政策是各式各样的：既有宏观的，也有微观的；既有政治性的，也有经济性和技术性；既有国家级的，还有地方性的政策等等。政策类型不同，其目标和作用也不同。这里所说的政策主要是指微观性、经济性和地方性的政策。一般而言，政策是政府和社会团体在某一特定环境下有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一特定目的。以此类推，清洁能源促进政策，实质上就是各级政府为了推动清洁能源技术的发展和应用，而采取的一系列有利于清洁能源行动的活动和措施。由此可见，目标是政策提出的前提，也是政策分析的目的。没有目标的政策是毫无意义的。这是政策的一个基本特征。政策的第二个特征是合法性。政策是体现政府意志的一种形式。能充分反映政府意志的政策应具有一定的法律依据。没有法律依据的政策是难以实施或持久的。第三特征是调控性或导向性。为了解决某个问题，政府通过政策对人们的行为和事业的发展加以控制和引导，使得政策具有导向性。政策为社会的发展和人们的行为确定了方向。政策可以带动一个产业，也可以滞后一个产业的发展。经济发展如此，清洁能源技术发展和应用亦如此。（二）政策的法律基础正如前述，政策和法律之间存在特殊关系。法律是政策的重要依据，而政策是实行法律的有效形式；同样，政策和手段之间也存在密切的关系。政策是手段的基础，手段则是政策的具体体现。因此，没有具体手段的政策和法律将是空泛的、无力的，不会产生实际的效果。根据我国国家宪法规定，只有全国人大和地方人大拥有立法权，其具体规定是：全国人大及其常委会制定有关国家主权、自治、刑事、人权、民事、司法、经济等法律；国务院经授权制定行政法规；地方人大及其常委会对上述范围以外的事项，在国家尚未制定法律或行政法规时，可根据实际需要制定地方性法规或条例，一旦国家制定了相应的法律法规，地方性法规或条例，如与之抵触，即为无效。有些立法条件不成熟但急需的法律，先授权国务院制定行政法规，待条件成熟时再上升为法律。与清洁能源有关的法律、法规很多，其中主要有以下几项：1.《大气污染防治法》（2000—04—29第二次修订，2000—09—01实施）明确规定：地方各级政府对本辖区内的大气环境质量负责。实行总量控制。划定主要大气污染物排放总量控制区，大气污染防治重点城市。核定总量控制区内企事业单位主要大气污染物排放总量，核发排放许可证。划定酸雨控制区和二氧化硫控制区。实行大气污染收费制度。企业应优先采用能源利用效率高、污染物排放少的清洁生产工艺，对严重污染大气环境的落后生产工艺和设备实行淘汰制度。限制高硫份、高灰份煤炭的开采。禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭。鼓励和支持洁净煤技术开发和推广。改善城市能源结构，推广清洁能源的生产和使用。新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过排放标准或总量控制指标的，必须建设脱硫、除尘装置，或采取其他控制措施。鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用。2.《中华人民共和国节约能源法》（97—11—01颁布，98—01—01施行）第十章节39条规定，热电联产具有节约能源、改善环境、提高供热质量、增加电力供应等综合效益，是城市改善环境质量的有效手段之一，也是提高人民生活质量的公益性基础设施。3.国务院《关于环境保护若干问题的决定》（96—08发布）要求：实行污染物排放总量控制，以及环境质量行政领导责任制。重点防治燃煤产生的大气污染，坚决控制新污染源。限期达标，加快治理老污染源。保护和合理开发自然资源。完善环境经济政策，增加环保投入。严格环保执法。积极开展环境科学研究，大力发展环保产业。加强宣传教育，增强全民环境意识。4.国务院批准发布国家计委《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》（97—12—31发布，98—01—01试行）重点鼓励的产业、产品和技术目录包括：建筑节能关键技术。资源综合利用...
