事业单位改制法律分析大成律师事务所钱正清一、现状一般认为，事业单位是与机关法人、企业法人、社会团体法人并立的法人类型①②，属于公益法人，这一点在理论上也基本取得了共识。但并非在事业单位的法律属性认识上不存在任何问题。一是现有事业单位的法律属性模糊不清，造成了政事不分、事企不分。如现有事业单位中的一部分享有行政权利、具有行政职能，在法律性质上应当属于机关法人；一部分从事生产经营活动、具有营利性，在法律性质上应当属于企业法人；还有一部分从事社会公益活动、从属于行政机关、不具有营利能力的事业单位法人。二是公益法人的性质和治理缺乏在法律依据，导致了公益法人治理以及其法律权利义务上的空白。如事业单位在现有法律理论框架下是私法人还是公法人。现有事业单位既有具有私法人性质的企业法人，也有属于公法人性质的机关法人，但问题是纯为公益法人性质的事业单位是公法人还是私法人，这一点在认识上存在分歧。从现状看，现有事业单位中以公益为目的设立、且从事着社会公益性的活动的很难从传统法人分类中进行定位，如民办学校等民办非营利性机构。对事业单位进行改革一方面就是要理清事业单位的法律属性、建立并完善事业单位的法人治理结构，另一方面也是社会主义市场经济体制的客观要求。事业单位作为计划经济体制下建立和发展起来的社会主体，与逐步建立的社会主义市场经济体制还有许多不适应的地方，政事职责不分，社会化程度不高，财政负担沉重，以及缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制，发展和需要有所脱节，内设机构臃肿、人员结构不合理等问题，还比较普遍地存在。同时，在事业单位机构编制管理工作中，还存在着多差别审批、盲目发展、缺乏宏观规划的现象。这不仅降低了事业单位的活力和效益，使之难以很好地承担起自身的职责，而且加重了主管部门的管理负担，不利于政府职能的转变。为此，要把事业单位机构改革提到重要的日程。二、事业单位改革方式目前对事业单位改革的思路探讨主要集中在如下方面：一是分类改革。对于事业单位改革分类进行，各界存在基本共识，但是在具体类型划分和分类后改革方向的认识上存在分歧。如山东省出台的《关于推进事业单位改革的意见》，对现有事业单位区分为行政支持类、社会公益类、经营开发服务类三种类型③；而浙江绍兴在改革中将事业单位分为生产经营型、社会中介型、技术服务型、行政执法型、公益性事业型五类④；等等⑤。二是撤销、重组、出售、企业化改制、股份合作、行政化等都是不同类型事业单位改革中备选的模式。如国家改革发展委员会有关负责人在介绍事业单位改革的总的调整思路时指出⑥，现有事业单位能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销；目前已从事大量市场经营活动、企业色彩比较浓重的和公益性事务较少、可以改制为企业的，应明确转变为企业；其服务与市场经营活动密切相关、承担着沟通协调职能的，应明确转变为市场中介组织；对现有由国家财政全额拨款的事业单位，通过合并、重组进行整合，将其减少到最必要的限度；不宜再由政府出资兴办，且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者；目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。三是法人治理结构应发生变化。事业单位改革后，无论是改制为企业还是继续作为公益性的事业单位而存在，都将建立新型的法人治理结构。四是人事劳动制度要重新确立。对于改革后继续存续的事业单位，要建立竞争性的劳动人事制度、有效的激励和约束制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。三、事业单位改革与国有企业改革比较事业单位改革作为改革开放事业的又一历史性重大步骤，与正在进行的国有企业改革在法律上既有相同之处，又存在着区别。（一）相同点无论事业单位改革还是国有企业改革都是为了解放生产力、发展生产力，改革经济基础和上层建筑中制约生产力发展的因素，使其适应生产力发展的需要，这是改革政策的逻辑起点。“转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度...
