社会转型与公共政策创新——以人事档案制度为例的分析湖南师范大学公共管理学院陈潭*摘要：公共政策是人类面对日益复杂的公共事务所产生的公共管理工具，是科学技术发展与社会进步交融的人类知识结晶。本文以人事档案制度为例，说明在社会转型过程中，公共政策所存在的“二元性”不适应问题及其原因，并进一步指出公共政策创新的路径选择。作者认为，作为公共管理工具的公共政策是否具有回应性是社会转型增量函数当中的重要变量。关键词：社会转型；公共政策创新；回应型政策；人事档案制度一、社会形态与公共政策范式在社会发展的过程中，我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会形态分为常态社会和非常态社会。一般来说，常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序；非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。因此，为了巩固公共权力机构的权威地位和建构良性的社会秩序，不同形态的社会类型要求不同的“宏观性”公共物品。比如，针对常态型社会所对应的相对正态的公共事务就必然需要维护型公共政策，也必然要求常规性的、程序化的公共管理；与此相反，针对非常态型社会所对应的相对病态的公共事务就必然需要回应型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危机管理（见表1）。当然，这种“两分法”不是截然对立的，比如常态社会亦存在纷繁复杂的公共事务，也需要回应型政策和危机管理，且在一定的时间段比较突出，如美国的“9·11事件”、中国的SARS危机等，只不过相对于非常态社会而言，它所表露的显度、频率、强度较轻较少而已。同时，我们发现一个社会并非只是“静止地”存在仅有的两种社会形态，还存在一种介于两者之间的既不是完全意义上的常态、也不是完全意义上的非常态的“过渡”形态，即通常所谓的“转型社会”。1其实，转型社会是隐含的、必需的社会形态形式，任何社会变迁都无法摆脱这一阶段。表1不同社会形态下宏观性公共物品的提供方式社会形态公共物品常态社会非常态社会公共事务正态、静态病态、动态公共政策维护性回应性公共管理常规管理危机管理根据常态与非常态两种性质不同的社会形态，我们可以发现转型社会可能存在四种转换形态2，即非常态到常态的过渡类型（A类）、常态到非常态的过渡类型（B类）、常态到常态的过渡类型（C类）、非常态到非常态的过渡类型（D类）（见图1）。例如，从旧民主主义革命到新民主主义革命,从军阀割据到国家统一,从殖民半殖民到国家独立等弱势转换成强势,负态转换成正态就属于A类转型形态；从强大无*陈潭（1969－），男，湖南常宁人，南京大学公共管理学院政治与行政管理学系政治学理论专业公共政策方向博士候选人、湖南师范大学公共管理学院行政管理学系副教授、硕士生导师，出版著作2部、发表论文20余篇；通讯地址：湖南师范大学公共管理学院，邮编：410081；E-mail:cnchentan@126.com；电话：（0731）8871542、13974897542.1关于“转型社会”或“社会转型”研究，相当多的学者特别是社会学学者沿袭西方学者惯用的“传统—现代”二分法。1989年，社会学家郑杭生教授发表了《转型中的中国社会和成长中的中国社会学》一文，倡导对中国社会转型进行研究，其后关于转型社会或社会转型出现了许多不同的理解。相关论述可以详见郑杭生、王万俊：二十世纪中国的社会学本土化，党建读物出版社，2000；陆学艺、景天魁等：转型中的中国社会，黑龙江人民出版社，1994；华兰英：我国当代社会转型的内容和特征综述，理论与现代化，1998（1）.22本文所谓的“型态”指的是已经成型的、模式化的社会或事物结构状况，是“形态”的特殊形式，而“形态”即事物的基本结构形式与发展状况。一般而言，前者侧重于静态描述，后者侧重于动态表达.比的封建王朝到衰败破落的殖民半殖民，从国家独立、民族团结到任人宰割、民族分裂等诸如此类强势转换成弱势、正态转换成负态就属于B类转型形态；依此类推，由一种强势形态转换成另一种强势形态或从一种正态转换成另一种正态就属于C类转型形态；从一种弱势形态转变成另一种弱势形态或从一种负态转换成另一种负态就属于D类转型形态。相比较而言，A、B两类属于重度转型，C、D两类...
