地方政府实施《政府信息公开条例》问题论析---以深圳为例邹平学叶海波深圳市政府信息公开立法工作开展比较早，先后于2003年、2004年和2006颁行了《深圳市行政机关政务公开暂行规定》、《深圳市政府信息网上公开办法》和《深圳市政府信息公开规定》。《深圳市人民政府2009年度政府信息公开工作报告》认为：“我市政府信息公开工作虽然取得了初步成效，但也存在一些不容忽视的问题。”中国社会科学院法学研究所日前发布的《中国地方政府透明度年度报告（2009年）：以政府网站信息公开为视角》显示，深圳市仅得分55分（百分制），在43个大中城市中排名第21名。这从一个侧面反映出深圳市实施《政府信息公开条例》存在的不足。根据深圳大学宪政与人权研究中心“表达自由与政府信息公开”课题组的调研，我们认为深圳市政府贯彻实施好条例应重点解决如下问题：第一，界定“过程信息”和执法信息，厘清政府信息公开的范围。调研发现，实践中关于过程信息的理解存在歧义，它是指正处于形成过程中的信息（如讨论的发言），还是指信息形成过程中的阶段信息（如请示、指示、批示），人们认识不一。一般认为，为了保护决策成员免受外界干扰和压力，能够充分发表意见，对集体讨论、决策这一阶段决策成员发表的意见等信息不宜公开，同时，对于作为调研结果但未获决策部分讨论接受的信息，因其不确定性，亦不应公开，但因为法律无明确规定，故存在恣意扩大过程信息的范围以逃避公开义务的现象。此外，对于治安预警或刑事案件信息是否应及时公开缺乏判断基准。去年深圳市曾连续出现好几起绑架学龄儿童的案件，但公安机关以国际惯例为由拒绝公开相关信息，以致流言四起，人心惶惶，社会舆论哗然。在应主动公开的政府信息中，何谓“突发公共事件中的预警信息”，人们认识不一。因此，对上述信息是否公开，通过出台实施细则加以厘清极为必要。第二，划定跨部门信息公开责任，防止互相推诿。大部制改革后，深圳市、区两级政府的机构分立、撤并的情形较普遍，存在新设部门以档案没有完成移交手续或者存放情况不明为由答复申请者的现象。对于一些比较疑难复杂的申请或跨部门的申请，需要信息公开主管部门承担内部沟通协调的责任，但目前这一机制也不完善。同时，实践中还存在因同一信息的制作单位、持有单位和保管单位不同而各单位互相推诿公开义务的情形。《上海市政府信息公开规定》第35条规定以立法明确了多个主体信息公开的具体责任，值得借鉴。第三，不得对依法申请公开者任意附加理由说明义务。财政预算报告本应属于政府主动公开的重点内容，深圳市的民间“公共预算观察志愿者”以正在从事地方预算研究为由，从2008年开始13次向福田区申请公开预算，每次均被拒绝，理由是他们提供的申请理由不充分。我们所做的实验性申请公开显示，一些被申请单位以条例第十三条为依据要求依法申请公开者说明其“特殊需要”，以各种方式询问1申请者的申请理由及信息用途，其中有的甚至要求申请者提供书面证明材料。其实，条例第十三条中“可以”一词意在于宣示公民的权利，而非课予依申请公开者说明理由的义务。上述政府部门严重误读该条含义和精神，而通过实施细则明确该条含义是必行之道。第四，规范答复形式，满足申请者特定要求。在我们提交的20份实验性申请中，被申请单位多数未按要求答复，部分单位以电话沟通作为答复，另一些回复亦十分随意，无标题和落款，亦不加盖无公章，而通过邮件答复的亦出现以工作人员而非公务邮箱答复的情形（由此引起深圳市首起信息公开案件）。申请人之所以对答复提出形式要求，乃基于申请人对信息用途的特殊要求，如作为证明材料使用的信息，一般要求书面形式才具有相应效力。因此，在相关收费制度已经建立的前提下，规范回复形式乃当务之急。第五，建立程序机制，落实便民原则。条例规定了便民原则，但如何落实，实践中还存在不少问题。比如在深圳市政府在线或者区级单位的网站上提交政府信息公开申请，网上提交申请完毕后只能看到类似“提交成功”的字样，极少有反馈给申请者一个申请编号之类的回执，使得申请者无从及时、便捷和高效地查询自己申请的信息处理进展情况。有的区一...
