新公共管理的组织结构限度探究 新公共管理改革在摈弃官僚制的过程中广泛地建立起形式多样的执行机构或半自治性的分散性独立机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供,由此形成了一种分散化、独立化和多样化为特征的新型的组织结构。这种组织结构有效地解决了传统官僚制组织结构的问题,但也在实践中产生新的组织结构限度问题。本文在深化分析新公共管理组织结构限度的表现形式、成因及症结的基础上,阐释超越新公共管理组织结构限度的三种理论谱系,为克服新公共管理组织结构限度,建立整合型组织结构提供一种理论分析的视角。 一、新公共管理组织结构限度的主要表现 新公共管理的组织结构限度主要存在于解决复杂性问题和提供综合性公共服务的过程中,它主要表现在如下几个方面: (一)机构裂化 机构裂化是新公共管理组织结构限度的一种最基本的表现形式。马丁•米诺格等学者通过讨论发现,不仅在英国、新西兰和澳大利亚等走在新公共管理改革前列的发达国家存在机构裂化问题,而且在诸多进展中国家也存在管理分权、“机构化”和“公司化”的问题[1](P91-95)。例如,英国的《改变政府管理:下一步行动方案》中产生的执行机构就承担了大的政府部门内分离出去的行政职能。新西兰除了创立国有企业单位之外,还将它剩余的政府部门分割为更小、更专业化的机构。在进展中国家,新公共管理改革同样也产生机构化与组织裂化的问题。马丁•米诺格等学者指出,像工业化国家一样,公共部门的组织(机构)裂化可能导致战略一致性的丧失。在众多的进展中国家,完善政府核心部门协调性政策的制定和执行的能力变得非常困难,尤其是将公共部门分割成“小岛”只会使问题更加难以克服。机构裂化使机构整合问题突出起来,整体性合作战略更是难以建立。 (二)权力碎片化 国家权力的“碎片化”(Fragmented)与机构裂化同步进行。宏观上的权力碎片化是指国家已不再是整个社会的中心,公共权力被来自国内和国际的、国家和非国家的参加者所分化。微观上的权力碎片化是指政治权力在诸多地方政府之间的分割,及其所产生的地方政府体制的分裂状况,即所谓的“巴尔干化”的软割据。权力碎片化实质上是一个国家权力在逐步分解的过程中所形成的“政府空心化”或“职能悬浮”。Rhodes 解析了英国公共管理中四股促使“政府空心化”的趋势:私有化与公共介入的形式及范围的消减;独立化公共服务机构的增加与中央政府及地方政府的功能逐步丧失;英国政府的功能在欧盟制度体系中减弱;由于强调管理主义责...
