敢问路在何方？——由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路深圳市城市规划设计研究院邹兵陈宏军摘要：深圳实施法定图则制度，是推进城市规划民主化与法制化的一项重要改革，在取得显著成效的同时，也遭遇到许多困难和问题。本文所列举的一个申请修改用地条件的案例表明，法定图则在运行中可能会面临图则违反法定权益、公众参与效果不佳、规划部门职责不清、规划委员会的决策与监督机制不健全等方面的问题，而这些问题产生的根源不在于法定图则制度本身，而是由于宏观经济和政治环境的影响、法定图则自身定位的矛盾性并受到目前规划技术手段和方法的制约，因此对于法定图则目前能够发挥的作用应有一个客观清醒的认识。但当前面临的困难并不应该动摇对法定图则发展前景的信心，也不意味着我们现在就无所作为。事实上，改进和完善法定图则仍有大量的工作要做，论文最后介绍了深圳最近在完善法定图则的操作规则和技术体系等方面所做的努力。关键词：深圳法定图则规则规划决策1998年《深圳市城市规划条例》的颁布实施，标志着深圳以法定图则为核心的城市规划体系的建立。法定图则推出后，不仅在国内规划界引起强烈的反响（梁江等，2000；张苏梅等，2000），而且得到社会各界的广泛关注，并受到了深圳市政府、人大、政协甚至省委高层领导的高度重视①；在来自全社会从上至下的大力支持和推动下，法定图则工作得以全面推行，对城市土地的出让、开发和建设的有序进行以及推动城市规划决策的民主化、法制化发挥了重要作用。但无须讳言的是，法定图则制度实施的4年中也暴露出诸多矛盾，并由此受到来自各方的批评和非议，使规划部门工作面临巨大压力，有时甚至陷入进退两难的困境。本文将通过一个申请修改用地规划条件的案例，揭示和分析法定图则运行中存在的某些突出问题。需要说明的是，本文之所以要采用案例分析的方法，完全是为了更加具体深入地剖析其中的问题，并不是要就事论事地讨论某个案件处理的是非曲直，也不是要对某个部门或机构的工作进行评判，更不希望由此引起对法定图则这项制度本身的误解或怀疑。在中国的城市发展中，城市开发与规划控制之间的矛盾早已普遍存在，并不是深圳的个别现象，更不是法定图则所引起的。恰恰是由于法定图则的实施，将这些过去隐藏起来的深层次问题暴露出来，展现出来，才显得如此尖锐突出。将规划管理中出现的问题归咎于法定图则制度，或将责任完全推到规划工作人员或规划行政部门头上是不客观的，也是不公平的。相反，正是规划部门自己推行的改革，将自己推至风口浪尖之上，遭受来自各方的激烈批评。本文反映的问题表明，改革是要付出代价并承担风险的，改革者必须要有承受巨大压力的勇气甚至做出牺牲的准备。这对于那些关注法定图则的同行们，特别是那些正在准备推行这项制度的城市的规划工作者们，或许会提供一些有益的启示。1．一个申请修改用地规划条件的案例分析在叙述案例之前，我们先对深圳目前法定图则的运作程序进行简要介绍。根据《深圳市城市规划条例》，由城市规划行政主管部门组织法定图则的编制工作，报城市规划委员会审批。按照《深圳市城市规划委员会章程》的有关规定，深圳市城市规划委员会（下简称“市规委”）根据审议项目类型的不同和工作分工，设立3个专业委员会：发展策略委员会、法定图则委员会和建筑与环境艺术委员会。各专业委员会受市规委委托，就各自的议事范围为市规委提供审议或审批意见。法定图则委员会（下简称“图则委”）的职责之一，是负责监督法定图则的实施，并对已批准法定图则范围内的地块修改申请和对违反法定图则的建设行为的申诉提出审议意见；但修改申请的最终审批意见由市规委决定。具体的操作程序是：法定图则修改申请须先经规划主管部门的初审，拟定初审意见及技术依据，提交图则委审议后报市规委审批，实行委员投票表决的形式决策，超过半数的通过票数为同意。从1998年至今，深圳共有43项法定图则通过审批，成为这些地区土地开发控制和规划管理的法定依据。但在图则正式颁布实施后，规划部门每天都面临着大量要求修改法定图则所确定的规划用地条件的申请，使得法定图则的修改成为规划日常工作的焦...
