1 / 18 最高法院法官：国有土地使用权出让合同是民事合同还是行政协议核心提示：国有土地使用权出让合同， 究竟是民事合同还是行政协议，一直存在争议。一种观点认为，从所有权的角度出发，认为国家以国有资产为基础参与各种民事国有土地使用权出让合同， 究竟是民事合同还是行政协议，一直存在争议。一种观点认为， 从所有权的角度出发，认为国家以国有资产为基础参与各种民事关系时，其身份自然是民事主体。 另一种观点认为，界定国有土地使用权出让合同的性质不能仅仅从所有权的角度出发，而要看所有权为谁享有以及以何种方式处分来界定。随着新修改的行政诉讼法 将行政协议案件纳入到行政诉讼受案范围，这些问题又进一步凸现出来。笔者认为， 国有土地使用权出让合同由行政法律调整，纳入行政诉讼受案范围比较适宜。理由如下：1.从属性上看，此类协议主要具有行政性，属于行政管理方式的一种。在上世纪八十年代以前， 我国国有土地实行的是行政划拨供地制度。之后，政府供应土地方式由原来无偿划拨向有偿协议出让转变。但这一转变并没有改变政府供地的行政性。一是属性由来上， 按照 土地管理法 、房地产管理法、 《划拨土地使用权管理暂行办法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关规定， 国有土地使用权出2 / 18 让较之划拨除是否缴纳出让金、使用权限和期限不同外， 其目的仍为实现土地资源使用管理， 高效配置有限土地资源， 具有强烈的行政管理色彩。二是行为性质上，根据行政许可法 第十二条第二项的规定，对作为有限自然资源开发利用的国有土地使用权出让行为属于行政许可；国有土地使用权出让合同，是从协商民主和便于履行出发，采取了协议的方式，实际上属于行政许可的转换形式。 三是法律规范上，除上述法律行政法规外， 湖南等省的行政程序规定， 也将国有土地使用权出让合同列为行政协议，如《湖南省行政程序规定》第九十三条规定行政合同主要适用于国有土地使用权出让等事项；新修改的 行政诉讼法 在列举两类行政协议的同时，附加了“等外等”的规定，意图也是想通过法院内部调整的方式将上述合同明确为行政协议。四是同类情况上，同为国有自然资源的矿藏的探矿权采矿权协议就属于行政协议。如国土资源部《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》明确规定， 探矿权出让合同属于行政合同，探矿权可以采取协议方式代替许可证取得；财政部、 国土资源部《关于深化探矿权采矿权有偿取得制...
