中国土地制度的法制建设 王卫国 中国政法大学校长助理、民商经济法学院院长、博士生导师、教授 一、土地制度改革的基本路向 （一）我国土地制度的基本特点 1. 改革开放前我国土地制度的基本特点 首先我们需要了解一下，改革开放前我国土地制度的基本特点。基本特点可以用八个字来概括：公有公用、禁止流转。所谓公有公用就是所有权属于国家或者集体，这叫公有。然后土地的使用在城市的建设用地也好、其他的用地也好，基本上都是由国营单位来使用的，是用无偿划拨的方法来分配使用的。所以不存在土地流流转，特别是市场化流转的问题。 过去在农村，人民公社也是集体生产，集体核算集体分配。因此土地基本上处于公有公用的状态。因此这种情况下，土地也就是不可以流转的。举个例子来讲，1 9 7 5 年的宪法是这样规定的：矿产、水流、国有森林等等荒地等其他资源都属于全民所有，然后国家可以根据法定条件对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用和收归国有。当然这个土地也是属于全民所有，要么是集体所有。原来的7 5 年宪法规定，人民公社是政策合一的组织，然后实行三地所有地为基础。基本上就是这么一个构架：集体生产，集体分配。 2. 改革开放后我国土地制度的基本特点 那么在改革开放以后，我们土地制度的基本走向是什么样的呢？也可以用八个字来概括：公有私用、放开流转。 首先从城市土地上讲，根据 8 2 年宪法第 1 0 条的规定，城市的土地属于国家所有，然后农村的土地根据 8 2 宪法规定，农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有的以外都属于集体所有，包括宅基地、自留山、自留地这些都属于集体所有。《土地管理法》第九条也规定，国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定给单位或者是个人使用，使用土地的单位和个人有保护管理和合理利用土地的义务，就规定了土地可以由单位或者个人来使用，而《土地管理法》还规定国家依法实行国有土地有偿使用的制度。 因此城市土地和农村土地逐渐走向了由私主体，特别是 1 9 8 6 年的民法通则，规定了企业或者事业单位的法人地位，也确定了公民的民事权利主体地位，因此他们也能够取得土地使用权，所以土地使用权成为了土地流转的基本的权利载体。从放开流转方面来讲，在城市土地方面，开始实行国有土地的有偿使用制度；农村最初是土地承包，在土地联产承包责任制的基础上，逐渐培育出了比较确定的农民的土地承包经营权，那么这个土地承包经营权最后由《物...
