刍议食品流通许可中的实质审查立法及实践过程中，一般认为，行政许可审查可分为形式审查和实质审查。其中，形式审查是一种简单的审查，即审查申请人申请书的格式是否符合要求，申请理由是否充分，意思表达是否清楚、真实，有关材料或文件是否齐全、符合法定形式。形式审查通常不审查申请材料内容的真实性，只要形式上无瑕疵，即应视为符合许可条件，因此也可将其理解为是一种行政许可的简易程序。而实质审查是行政许可机关根据法定条件和程序对申请材料的实质内容进行审查、核实，它主要核实申请材料反映内容的真实性，即在形式审查合格的基础上，对申请书所列的从事该项活动的能力、场所、设备、卫生环境等做一定的调查和核实工作。一、当前食品流通许可中的实质审查（一）实质审查的必要性关于实质审查，国家工商总局《食品流通许可证管理办法》第十六条套用了《食品安全法》的表述，“必要时”，可以按照法定的权限和程序，对其经营场所进行现场核查。而省局《浙江省食品流通许可实施细则（暂行）》第十六条规定“食品流通许可申请受理后，除了对申请材料进行书面审核外，原则上均应当进行实地核查。”这就要求执法人员在办理食品流通许可时除进行形式审查外，还应该进行现场核查形式的实质审查。其实一直以来，行政法学界关于行政许可审查标准及深度始终存在争议，如形式审查说、全面审查说及折中说等。但是笔者认为，食品流通许可直接涉及国家、社会和人民最基本的安全问题，且所威胁的范围较为广泛，如果不加以严格审查，将会对全社会形成普遍的危险，设定食品流通许可的主要功能也是为了事先防止危险、保障安全，因此，工商机关在对此类许可的审查中必须承担“把关之责”，不仅应对申请人提交的书面材料进行形式审查，而且还应对申请材料的真实性进行实质审查，以防止申请人通过虚假的申报材料获取许可后造成不堪设想的严重后果。（二）实质审查的内容《食品安全法》第三十一条规定：“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第二十七条第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查……”而家工商总局《食品流通许可证管理办法》也沿用了这一表述，因此，笔者认为食品流通许可的实质审查是对食品经营者的经营场所进行现场核查，主要包括经营场所、经营设施布局、食品安全管理制度及人员的现场核实，也是对《食品安全法》第二十七条第一项至第四项规定的法定申请材料的合法性、真实性的全面审查。现场核查的具体程序和标准，省局《浙江省食品流通许可现场核查规范(暂行)》已经明确规定，在此便不再赘述。二、食品流通许可实质审查的工商实践1（一）现场核查与形式审查的衔接前文已经提到，食品流通许可的实质审查就是工商机关对食品经营者经营场所的现场核查，是对申请材料书面形式审查的延续和补充。根据省局《浙江省食品流通许可实施细则(暂行)》的规定，食品流通许可现场核查一般由经营场所所在地的工商所负责实施，而申请资料的受理由办证窗口或大厅负责。以个体工商户为例，实践中，其食品流通许可一般由工商所办证窗口受理，在对书面申请材料进行审核后，再交由工商所责任区监管干部负责实施现场核查。按照《行政许可法》第三十四条规定“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”，也就是说工商机关现场核查的内容是申请材料的实质内容，这就要求核查人员必须掌握申请资料的主要内容，同时对需要进行核实的内容进行现场核查。如果核查人员对申请材料的内容不清楚，核查的重点不明确，那么势必造成核查人员不重视、现场核查工作走过场。尽管，省局已经制定了《浙江省食品流通许可现场核查规范(暂行)》，但是该规范仅仅对法定条件进行了罗列，即以法定条件的存否作为现场核查的内容，而不是核实申请资料的实质内容，即申请资料的真实性与合法性。如食品安全管理人员仅以有无作为核查内容，而不是核实其人员信息与申请资料的一致性。笔者建议，增加现场核查人员对申请材料的审查责任，明...
