农村养老保障政策演进分析摘要。间断-均衡理论是继渐进主义之后分析政策过程的一个重要理论。基于该理论分析了新中国成立以来农村养老保障政策的演进，发现农村养老保障政策存在三次间断期和四次均衡期；无论是计划经济时期的一元决策体系还是当前的多元决策体系都存在政策的间断与均衡；历次养老保障政策间断中党中央和国务院是主要推动力，注意力分配和政策图景在政策变迁中发挥重要作用；而政策的均衡期尤其在改革开放后，政策处于部门的垄断状态，以维持其平稳发展。间断与均衡是农村养老保障政策演变的突出特点，政策变迁的动力主要来源于政党推动，但是，间断-均衡理论也存在与中国国情不相适应的地方，所以该理论的运用需要与中国国情相结合，不能生搬硬套。关键词：农村养老保障；间断-均衡理论；政策演变；适应性；政党推动一、引言农村养老保障是我国长期城乡二元分割下的产物，也是我国社会保障中较为脆弱的部分。我国的农村养老保障政策从建国到现今走过了70年的历程，农村养老保障政策在不断地变迁和完善，政策的演变并不是无序的，而是有其自身规律的。回顾农村养老保障政策70年的发展历程，是丰富中国特色社会保障体系的重要组成部分，也是指引未来社会保障政策发展的重要经验积累。当前关于农村养老保障政策的研究视角呈现多元化的趋势，如许亚敏从制度经济学的角度对农村养老保障事业的历程和现状进行思考，指出农村养老保障制度处于非均衡的状态，并提出相关的建议。[1]黄俊辉和李放利用情境认知理论审视新中国成立以来农村养老保障政策，得出政府认知的变化是由情境切换引起的，而且使农村养老保障呈现“格式塔”转换。[2]李素利和白延涛基于养老保障政策在我国实行的独特性，从农村居民的视角构建了政策不确定性调节影响政府农村养老保障服务能力与养老保障服务质量之间关系的模型。[3]然而，已有文献从政策过程视角研究农村养老保障政策变迁的较为稀第1页共13页缺，本文试图利用间断-均衡框架对新中国成立以来的农村养老保障政策进行分析，并依据中国的具体情境对间断-均衡框架进行适当的修正，以增强理论对中国实践的适用性。二、分析框架：间断-均衡理论间断-均衡理论（punctuatedequilibriumtheory，简称“pet”）由美国学者frankr.baumgartner和bryand.jones在1993年提出，并在后期不断改进和完善。该理论的提出有其特定的背景，政策科学的提出者拉斯韦尔构建了“概念图系”，引导政策过程研究的分阶段化[4]，随后政策过程研究一直是公共政策研究的焦点。baumgartner和jones在有限理性和渐进主义的基础上，认为政策的演变不仅仅是渐进式的小修小补，同时也存在政策的快速变迁。第一代政策过程模型主要在20世纪五六十年代发展起来的，决策被认为是渐进的，子系统似乎是永恒的，政治秩序是稳定的。渐进主义的代表人物林德布洛姆将政策过程视为部门间相互调整的过程；另一位渐进认同者韦达夫斯基将渐进理解为通过参与者之间制度的探索性规则。虽然渐进主义支持者们以有限理性为中心模式，继续把大部分工作纳入公共政策过程，而baumgartner和jones认为“即使他们的故事大部分都是正确的，但他们似乎不足以作为政策变化的描述者，他们错过的部分让我们觉得太重要了，简直无法忽视”[5]。其实在此之前，baumgartner和jones就指出公共政策的快速变化经常发生，但是多元主义下的诸多理论仅仅强调政策的渐进，且对渐进的过分强调会导致人们把多元主义视为天生保守的。然而，从历史的视角来看，很容易得到很多政策是经历了长期的稳定和短期的急剧反转。[6]因此，baumgartner和jones认为他们提出的间断-均衡理论源于对强调稳定性、规则、渐进式调整和“僵局”的政策过程模型的不满，而且政策变化通常是“脱节的”和“偶发的”，并不总是可预测的。[5]间断和均衡只是政策变迁过程中呈现的两种形式，baumgartner和jones所提出的间断-均衡理论，一方面为了解释一些重要的政策处于长期的稳定状态，而且享有特权的精英群体在这些政策领域占有主导权；另一方面也为了解释一些显然根深蒂固的经济利益既得者在政治斗争中处于失利状态，并第2页共13页且伴随着一些政策的快速变...
