法律只要不以民情为基础,就总要处于不稳定的状态。民情是一个民族的惟一的坚强耐久的力量。———托克维尔 ,《论美国的民主》(1997:315)制度分类最早林梅在《环境政策实施机制讨论——一个制度分析框架》一文中指出：社会是由“有字的规则”(即正式制度)和“无字的规则”(如风俗、习惯等)共同构的。诺思在《制度,制度变迁与经济绩效》(1994)一书中,主要强调了制度实施是一个需要耗费成本的过程以及与此联系的制度的不完全性,从而强调了正式制度和非正规制约之间协调的重要性。权力中心在制定政策以后,通常由地方各级政府来具体执行,而在执行过程中,又会因为政策的不完全性、中央和地方的行政等级结构之间的离散性等特征,导致政策走样与“变形”,或是出现“上有政策,下有对策”的情形。政策制定的高度不完全性,也即粗略性,导致现实的政策实施等于实施加上对政策的再界定;(2)经过再制定的政策仍然是不完全的,政策的再制定受到人们对环境的认知差异以及非正式法律规范的影响;(3)由于人们的认知差异,在政策执行过程中,正式法律规范与非正式法律规范之间存在着复杂的相互作用,二者之间存在着互补与摩擦,实际起作用的是已经发生了变化的正式规则与非正式规则;新制度经济学认为,正式约束只有在社会认可,即与非正式约束相容的情况下,才能发挥作用。把制度划分为正式约束与非正式约束,只是为了理论分析的方便,在实际社会生活中,正式约束与非正式约束对政策执行的“共同影响”是很难分开的。事实上,政策的制定与实施有时候是交织在一起的,各级地方政府常常需要根据地方的具体情况不断对政策进行再界定和调整。在这个过程中,既包括地方政府对政策进行的正常的、合理的灵活处置,也包括对政策进行的不合理变通。变通是相对于原来的制度或政策而言的,它并不是对原制度、政策的全部改变,而只是一种部分的改变,至少在形式上仍与原来的制度与政策保持一致。非正式规则是影响政策或制度运行的重要因素,政策变通在很大程度上是非正式规则嵌入的结果。事实上,在执行政策的过程中,正式规则只是决定政府官员行为选择的总约束条件中的一小部分,尽管这是很重要的一部分,而实际发挥作用的是社会中存在的各种非正式规则。我国幅员辽阔,各地情况千差万别,自上而下“一刀切”式地执行政策是很难适用于所有地方的。于是,在执行政策的过程中,出现了“上有政策,下有对策”的现象,各地区或不同利益主体在不违反“上面的指示精神”和基本原则的情况下,或多或少地对中央政策进行了修...
