非诉行政执行裁执分离模式的法律规制作者：沈福俊摘要:修改之后的《行政诉讼法》没有采纳对非诉行政执行实行裁执分离模式的建议。最高人民法院主导的裁执分离模式探索缺乏相应的法律依据。《行政强制法》不但没有为该模式的探索提供依据，更未对其作明确规定。由司法解释确定的裁执分离模式与《立法法》关于政府职权的规定不符。由于缺乏依据和审查标准，其“政府实施行为”也难以进入行政诉讼受案范围。从实践需要、法院的承受力以及定位而言，裁执分离模式的提出具有合理性。应当通过制定法律，为裁执分离模式的实施提供法律依据。关键词:非诉行政执行裁执分离行政诉讼法行政强制法法律规制根据2014年11月1日由第12届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，修改后的新《行政诉讼法》第97条关于行政强制执行的规定，没有采纳有些常委会委员和最高人民法院对非诉行政执行采取裁执分离制度的建议（即由法院对行政机关的执行申请进行审查并作出执行裁定，由行政机关组织执行），而是沿袭了原《行政诉讼法》第66条的规定，即“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。其理由是，“2011年通过的《行政强制法》已经对执行体制作出了制度安排，司法实践如果确需建立裁执分离制度，也应该通过修改《行政强制法》来进行”。[1]这一举措说明，我国非诉行政执行领域的基本制度并没有在法律上发生改变，目前在实践中实施的裁执分离执行模式未能在法律上得到确立。同时，新《行政诉讼法》第12条第1款第2项规定，“对行政强制执行不服的”属于行政诉讼的受案范围。但权威观点认为，“本项中的行政强制执行，仅指行政机关的强制执行，不包括法院的非诉强制执行”。[2]这也说明，非诉行政执行裁执分离模式中的“政府实施行为”尚难以如同一些法官和学者所主张的那样，可以顺利地进入行政诉讼的受案范围。近年来，由于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条第1款的实施，由最高人民法院司法解释确定的“法院裁定、政府实施”的裁执分离模式不仅在学界被很多学者所推崇，而且在实践中也被各级法院积极实施，成为近年来行政强制执行领域的重大改革而引起广泛的关注。从目前趋势来看，法院对实施这一模式热情非常高，实践中已经出现了从房屋征收补偿领域向其他行政执法领域逐步拓展的趋势，[3]很有可能会通过司法实践将其演变为非诉行政执行中的常态。然而，与此形成鲜明对比的是，2012年1月1日开始实施的《行政强制法》没有对“法院裁定、政府实施”的裁执分离模式作出规定；同时新《行政诉讼法》对实践中这一探索采取了冷淡的态度。新《行政诉讼法》是在实践中裁执分离模式开展得如火如荼的时候出台的，其对这一探索所采取的态度，非常值得我们深思：裁执分离模式的法律依据究竟在哪里？法院能否对非诉行政执行的体制进行实践性探索？如果要构建裁执分离的执行模式，应当通过怎样的法治途径？这些都是在全面推进依法治国的背景下实施裁执分离模式应当思考和研究的问题。一、我国非诉行政执行的裁执合一与裁执分离体制我国行政机关向法院申请强制执行的制度来源于1989年颁布的《行政诉讼法》。该法第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据这一规定，我国对行政行为的强制执行分为两类途径：一类是没有行政强制执行权的行政机关申请法院强制执行，另一类就是依法拥有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。其中，向法院申请执行行政行为的制度，与行政诉讼中发生法律效力的判决的执行相对应，也被称为非诉行政执行，“非诉行政执行是指法院根据《行政诉讼法》第66条规定，依行政机关的申请，对未经诉讼审查而已生效的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动。”[4]长期以来，我国非诉行政执行制度采取的是裁执合一的体制。即根据《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释的规定，行政机关在不拥有行政强制执行权或者...
