修正《国务院组织法》片论作者：张越一、现行《国务院组织法》的总体评价现行国务院组织法是1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过施行的，虽已历经近20年，国务院的内部组织机构也历经多次重大调整，但作为国务院组织准据法的国务院组织法却一字未改，这不能不说是世界法制史上的一个奇迹；而其条文仅有11条，约850个字，其行文之简约，也堪称世界立法史上的一绝。但就是这样一个规范性文件，却在法律上构成治理世界上1／4人口的大国的中央人民政府的存在基础，如此鲜明的对比不能不使人对其在一国法治中所承担的使命有所怀疑。事实上，以目前的《国务院组织法》，无以完成一个法治国家最根本的对行政职能的法律界定，其不足在于：（一）对国务院的性质界定不明确国务院的性质是由我国宪法规定的，（注：《宪法》第85条。）是宪法对国务院法律性质的具体定位；现行法对此未作规定是一个严重的失误。因为这不仅涉及该法的立法依据，也是指导该法各具体条文的根本性原则。没有国务院性质的宪法性规定，则无法处理国务院与全国人大及其常委会的关系，无法处理国务院与地方各级人民政府的关系，也无法摆正国务院与其各组成部门之间的关系。当然，国务院的性质并不是一个孤立的问题，还涉及许多与之密切相关的内容，如国务院与全国人大及其常委会的关系、国务院与地方各级人民政府的关系以及国务院与其各组成部门之间的关系、国务院与其直属机构的关系、国务院与其下设部门之间的关系等，也应在修正时一并规定。（二）对国务院的组成规定不详现行法有关国务院组成的规定还没有宪法详细，这显然是不够的。因为，作为国务院的组织法，不仅应规定国务院的基本组成，至少还要规定不属于国务院组成人员的各直属机构首长在国务院的地位：要么作排除性的规定，将其排除在国务院组成人员之外；要么规定其与相应的国务院组成人员之间的明确的领导关系。现行法对此略而不谈，而在实际中就必然出现不属于国务院1组成人员的国务院直属机构的首长成为事实上的国务院组成人员的现象，从而违反宪法规定的本意。（三）没有规定国务院的基本职能现行法虽规定了国务院的职权，却没有明确国务院的根本职能，这固然与该法没有规定国务院的性质有很大关系，但这一疏忽所导致的直接后果是：国务院的整体职能未能鲜明体现，从而使事权上对国务院权限划分失去了完整性。也就是说，那些没有规定在国务院职权范围内、也没有规定在地方各级人民政府组织法中的事宜，实际上就成为政府权限法律规范的真空，从而成为诱发中央与地方之间、各部门之间权限争执与僭越的根源。（四）宪法有关国务院职权的规定需要具体落实现行法对国务院基本权限的规定（注：《国务院组织法》第3条。）采取了转述宪法规定（注：《宪法》第89条。）的方式，而没有在此基础上作进一步的明确。这样做虽然在立法上没有根本性的错误，但却反映了立法过程中的一个基本的倾向，即对组织法的意义、对政府权限的法律界定的作用、对法治下的政府与人治下的政府的最根本的区别等的忽视。因为任何公共组织，其权限是与其组织结构同样重要且不可分离的。从某种意义上讲，公共组织正是因为有了一定的职权，才具有了区别于构成组织的个人之外的法律上的强制力，才使之与一般的、非权力性社会组织区别开来。因此，一个完整的组织法规范性文件应当在规定该组织的组成人员、内部结构等狭义的组织规范的同时，还应对该组织所享有的职权及其来源和在组织系统内部的分配，以及对该职权适用过程的监督等内容作相应的规定。只有这样才能使国务院组织法更加充实，更能够起到规范国务院的组织、行为以及对其组织和行为进行监督的立法效果。现行法对国务院职责权限的规定，表面上看，可谓事无巨细、概括无遗，包括了立法权、（注：《宪法》第89条第1、2、5项。）对内的统一领导权、（注：《宪法》第89条第3、13、17项。）对下（即各级地方政府）的统一领导权（注：《宪法》第89条第4、14项。）以及具体的事务管辖权，（注：《宪法》第89条第6～11、15～16项。）外加一个概括性的规定，即全国人大及其常委会授予的其他职权。（注：《宪法》第89条第18项...
